Derechos y políticas públicas
Desafíos políticos
e institucionales en México
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(coordinadores)
Derechos y políticas públicas
Desafíos políticos
e institucionales en México
Universidad Autónoma Metropolitana
Unidad Lerma/División de Ciencias
Sociales y Humanidades
Juan Pablos Editor
México, 2017
Primera edición impresa: 2016
Primera edición digital: 2017
DERECHOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS.
DESAFÍOS POLÍTICOS E INSTITUCIONALES EN MÉXICO
Carlos Ricardo Aguilar Astorga y María del Pilar Berrios Navarro (coordinadores)
Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael
D.R. © 2016, Carlos Ricardo Aguilar Astorga y María del Pilar Berrios Navarro
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ISBN (libro impreso): 978-607-28-0944-4 UAM
ISBN (libro impreso): 978-607-711-385-0 Juan Pablos Editor
ISBN (libro digital): 978-607-28-1193-5 UAM
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Hecho en México/Made in Mexico
Juan Pablos Editor es miembro de la Alianza de Editoriales Mexicanas Independientes (AEMI). Distribución: TintaRoja <www.tintaroja.com.mx>
◼ A manera de introducción
María del Pilar Berrios Navarro
y Carlos Ricardo Aguilar Astorga
PRIMERA PARTE
POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE DERECHOS HUMANOS
◼ Límites en el diseño de políticas públicas
para la incorporación del enfoque de derechos humanos.
Los programas nacionales de derechos humanos en México, 1994-2015
María del Pilar Berrios Navarro
◼ Análisis del diseño del Programa de Derechos Humanos
del Estado de Oaxaca
José Javier de la Rosa Rodríguez
◼ Políticas públicas, derechos sociales y ciudadanía:
el caso de la delegación Álvaro Obregón en la Ciudad de México
Miguel R. González Ibarra y Gabriel Pérez Pérez
SEGUNDA PARTE
EL ENFOQUE DE DERECHOS EN LA EVALUACIÓN Y
PRESUPUESTACIÓN DE POLÍTICAS
◼ La medición multidimensional de la pobreza en México.
¿Un enfoque de derechos sociales para la política pública?
Manuel Lara Caballero
◼ Políticas públicas con enfoque de derechos humanos
y análisis presupuestal:
una reflexión sobre el caso de México
Gabriela Barajas Martínez
◼ Propuesta de un esquema de valoración de políticas públicas
desde el enfoque de los derechos humanos
Alberto Bayardo Pérez Arce
◼ El intercambio político y los sistemas de evaluación del desempeño,
¿herramientas para posibilitar derechos?
Carlos Ricardo Aguilar Astorga
◼ Escrutinio ciudadano. Resultados del monitoreo al Programa
de Atención a Víctimas del Delito (Províctima)
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos
Israel Palma Cano y Alfonso León Pérez
◼ Análisis del diseño de Prospera, Programa de Inclusión Social
del gobierno federal: una aproximación desde los estándares
internacionales de derechos humanos
Laura Zapata Carmona
TERCERA PARTE
ACTORES Y DERECHOS
◼ Políticas públicas y el derecho a la educación de la población indígena. Un análisis desde el nuevo institucionalismo
Miguel Ángel Vértiz Galván
◼ Comercio de seres humanos: el caso de la prostitución
y la mujer indígena (algunos aspectos en proyección)
Carlos H. Durand Alcántara
◼ El feminismo y la construcción del derecho a decidir en México
Raquel Güereca Torres
◼ Posibilidades de exigibilidad e implementación de los derechos
humanos en una relación bilateral gobierno-mujeres trabajadoras sexuales.
Un acercamiento desde la observación antropológica
Ángel Christian Luna Alfaro
◼ Modelos de lo humano: perversión, estigma y sistemas ético-políticos. Población LGBTTTI en la Ciudad de México y la construcción de derechos
Alberto Torrentera
◼ Políticas públicas y derechos humanos en México.
El caso Ayotzinapa
Raúl Figueroa y Gonzalo Farrera Bravo
◼ Reflexiones sobre políticas públicas para garantizar el derecho
a la información (fidedigna y útil) para un real y completo debate
sobre la despenalización del cannabis y elementos de riesgos
no discutidos sobre la misma como evidencia
Amir García Villalpando
◼ Sobre los autores
Las políticas públicas se definen fundamentalmente como acciones que buscan resolver problemas públicos, entendidos como aquellos que son asumidos por diversos actores; esto, bajo una doble lógica, racionalidad de los recursos (eficiencia), pero también con el involucramiento de esos actores, ya sean afectados o interesados (legitimidad) y que en su interacción manifiestan relaciones de poder; desde una perspectiva técnicopolítica, poco tocan aspectos axiológicos o valores universales que debieran quedar plasmados en sus orientaciones. En cambio, nos dicen Vázquez y Delaplace:
[…] la perspectiva de derechos humanos pone énfasis en las obligaciones internacionales que ha asumido el Estado y que deben quedar claramente plasmadas y cumplimentadas en sus políticas públicas sin importar cómo lo haga. Desde esata perspectiva la relación parece evidente: los fines los pone la perspectiva de derechos humanos, los medios los propone la gestión de las políticas (Vázquez y Delaplace, 2011:40).
Gestión de políticas que contemplan momentos diferenciados en el desarrollo de esas acciones: definición del problema público, estructuración de agenda, análisis de alternativas, diseño, implementación y evaluación, que se cruzan con los aspectos de la administración pública: marco normativo, diseño institucional, presupuesto e interacción entre gobierno y ciudadanía; se puede aseverar que la tenidos sustantivos por derecho que apelan necesariamente a la transversalidad, integralidad y progresividad como criterios fundamentales). Hay propuestas que sostienen que para avanzar en la protección de los derechos, ambas dimensiones son necesarias.
[Los derechos humanos] deben estar presentes en dos dimensiones: a) en primer lugar, en la base de toda política pública de cualquier materia, y aquí hablamos de políticas públicas con perspectiva o enfoque de derechos, y b) específicamente, en las de promoción y protección de los derechos humanos en sí (Garretón et al., 2004:9).
Las políticas públicas con enfoque en derechos humanos son las acciones del Estado orientadas a la prevención, protección y garantía de todos y cada uno de los derechos, y que de manera explícita se diseñan e implementan para cumplir con obligaciones nacionales e internacionales del Estado en cada una de las materias. Son políticas desarrolladas para favorecer y garantizar el cumplimiento y respeto de los derechos humanos. Por otra parte, la realización de éstos requiere de lineamientos específicos: políticas públicas de derechos humanos.
A lo largo de este trabajo se muestra cómo los marcos institucionales y políticos que entraña la perspectiva de derechos humanos son instrumentos que pueden ser efectivos para atenuar, e incluso revertir la desigualdad real, y también someter a cuestionamiento profundo a las instituciones sociales y públicas. Uno de ellos, fundamental, es el espectro de políticas públicas.
De esta manera las políticas públicas, dado que en ellas convergen, por una parte, una articulación obligada entre lo técnico y lo político, y por otra, un abordaje interdisciplinario, son la vía idónea para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos con toda la formalidad que la acción gubernamental exige para el cumplimiento de sus obligaciones a través de la vía institucional.
El tema y enfoque de los derechos humanos se ha ido colocando en el terreno político y social en las dos últimas décadas, debido a las demandas de mayor libertad y reconocimiento social que grupos y organizaciones sociales han realizado de manera sistemática. La positivación del derecho de los derechos humanos ha logrado que existan espacios institucionales que permitan a diferentes sujetos sociales constituirse en sujetos de derecho, lo que a su vez ha dado instrumentos para su exigibilidad y su consecuente vigencia.
Ludwig Güendel señala que desde el enfoque de los derechos humanos, socialmente se ha dado una revaloración del derecho por parte de movimientos sociales populares, quienes han movido su posición de descalificación del derecho por ser un instrumento para la dominación de clase, hacia un replanteamiento en sus estrategias y formas de hacer política, dado que estos grupos se han visto obligados a actuar dentro de la institucionalidad formal.
Se reconoció que estos marcos institucionales y políticos son instrumentos que pueden ser efectivos para atenuar e incluso revertir la desigualdad real […] y a desarrollar estrategias viables de reconfiguración del proceso de integración social. También han sometido a un cuestionamiento profundo a las instituciones sociales y públicas (Güendel, 2002:108109).
De acuerdo con el autor, “la creciente institucionalización de las sociedades es el factor que ha obligado a evolucionar hacia este tipo de fórmulas que traducen —las vindicaciones de— los derechos humanos en reglas, políticas y prácticas sociales” (Güendel, 2002:109).
El derecho internacional sobre derechos humanos se reconoce como un marco conceptual explícito y aceptado por la comunidad internacional que, además, contribuye a definir con mayor precisión las obligaciones de los Estados frente a los principales derechos humanos involucrados en las políticas públicas. Este enfoque es claro al establecer explícitamente las normas y principios que orientarán la formación de políticas y estrategias nacionales e internacionales, por lo que las políticas e instituciones que busquen impulsar estrategias en esa dirección se deben basar explícitamente en tal marco normativo e imperativo.
El concepto de derechos humanos en América Latina está ligado principalmente con la necesidad de limitar el poder de las autoridades, es decir, los límites que el Estado debe asumir frente al ciudadano, sobre todo en un contexto de dictaduras militares en el sur del continente y, en el caso de México, del autoritarismo del partido de Estado a lo largo del siglo XX. No obstante, en la actualidad los principios, reglas y estándares de derechos en el derecho internacional de los derechos humanos ha logrado establecer, con mayor claridad, no únicamente las obligaciones negativas del Estado sino además las obligaciones positivas, definiendo no sólo lo que el Estado no debe hacer para no violar los derechos sino también aquello que debe hacer para lograr la plena materialización de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.1
De esta manera, el reconocimiento de los derechos de las personas es uno de los principios y conceptos fundamentales del enfoque de derechos. Así, el punto de partida para formular una política es la existencia de personas, sujetos de derechos que pueden exigir o demandar:
[…] atribuciones que dan origen a obligaciones jurídicas para otros y, por consiguiente, al establecimiento de mecanismos de tutela, garantía o responsabilidad […] Se procura cambiar así la lógica de la relación entre el Estado —o los prestadores de bienes y servicios—, y los futuros destinatarios de las políticas. Ya no se trata sólo de personas con necesidades, que reciben beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares de derechos que tienen el poder jurídico y social de exigir del Estado ciertos comportamientos (Abramovich, 2006:37).
Este reconocimiento de derechos obliga necesariamente a medidas judiciales —o de otro tipo— que posibiliten al titular del derecho el reclamo ante una autoridad judicial en caso de que el sujeto obligado no cumpla con su obligación. Esto significa que el enfoque basado en derechos establece obligaciones correlativas, cuyo incumplimiento activará diferentes mecanismos de responsabilidad o de garantías. Por ello, el reconocimiento de derechos es también el reconocimiento de un ámbito de poder para sus titulares. En cierta forma también delimita el margen de acción de los sujetos obligados, entre ellos el Estado, pues define en cierta medida, y en sentido amplio, lo que el obligado puede y no puede hacer.
Cabe decir aquí que para el enfoque basado en derechos es fundamental partir del reconocimiento de una relación directa entre el derecho, la obligación correlativa y la garantía, pues ella sin duda influirá en el establecimiento de un marco conceptual para la formulación e implementación de políticas públicas y de mecanismos de rendición de cuentas o responsabilidad que puedan considerarse compatibles con la noción de derechos. No obstante, no se pretende reducir el enfoque de los derechos humanos al campo jurídico, al contrario, más allá de los aspectos procedimentales de la ley se trata de explicitar una toma de posición sobre las relaciones sociales que subyace en el enfoque de los derechos humanos, y que se puede reconciliar con la política y el derecho, en este caso, a través de las políticas públicas.
Los derechos humanos orientan las políticas y brindan un marco conceptual para su formulación, implementación y evaluación; además, ponen de relieve las acciones mínimas que el Estado tiene el deber de realizar. Los estándares establecidos en el derecho de los derechos humanos han influido en la transformación de los sistemas de justicia en los diversos países y ha logrado que las autoridades atiendan cada vez más los principios y las reglas. También ha contribuido a la conformación de una burocracia estatal para el manejo de estos temas (oficinas y comisiones de derechos humanos, defensorías del pueblo y funcionarios especializados) la cual suele influir en algunos aspectos de la gestión pública.2
Los instrumentos internacionales fijan estándares encaminados a orientar las políticas públicas, los que luego van a ser la norma en que se basarán las intervenciones de los mecanismos de supervisión para verificar si las políticas y medidas adoptadas se ajustan o no a ellos (por ejemplo, estándares de “razonabilidad”, “adecuación”, “progresividad” o “igualdad”, o de contenidos mínimos que pueden devenir por las propias normas internacionales que establecen esos derechos).
Por lo tanto, el derecho internacional de los derechos humanos no formula políticas, sino que establece estándares que sirven de marco a las políticas que cada Estado define. Ni los mecanismos de supervisión ni los jueces (de ser ése el caso) tienen la tarea de elaborar políticas públicas; lo que deben hacer es confrontar las políticas adoptadas con los estándares jurídicos aplicables y —en caso de hallar divergencias reenviar el caso a los poderes pertinentes para que ellos ajusten su actividad en consecuencia. Por lo demás, las políticas incorrectas o fallidas no siempre desembocan en el incumplimiento de derechos; esto sólo ocurrirá cuando el Estado haya dejado de cumplir con alguna de las obligaciones asumidas. Por el contrario, puede haber políticas exitosas en el logro de sus objetivos pero que consagren la vulneración de derechos. Es indudable, sin embargo, que los derechos fijan marcos para la definición de políticas y de este modo inciden no sólo en sus contenidos u orientación, sino también en su elaboración e implementación (Abramovich, 2006:43).
Así pues, la vigencia de los derechos humanos es, por antonomasia, un concentrado sustantivo de problemas públicos en tanto que su concepción y reconocimiento han sido históricamente conquistados debido a las innumerables muestras de las formas en que el poder público se ha ejercido con límites escasos frente a los gobernados. Actualmente las sociedades reconocen que todo ser humano, por el hecho de serlo, tiene derechos inherentes a su dignidad y que todo Estado está en el deber de respetar, garantizar o satisfacer. Desde esta noción general se subraya el que los derechos humanos son inherentes a la persona humana, así como que son derechos que se afirman frente al poder público.
Tanto la Organización de Naciones Unidas (ONU) en escala internacional como la Organización de Estados Americanos (OEA) en el nivel regional, han creado un cuerpo inclusivo de legislación sobre derechos humanos que requiere que los Estados encaminen sus acciones para asegurar la vigencia de estos derechos, a través del cumplimiento de sus obligaciones de respeto, protección, promoción y garantía, asentados en los instrumentos internacionales y ante los cuales existen mecanismos de protección. Dichos instrumentos abarcan derechos como el derecho a la vida, a la salud, a la vivienda, a la familia, a la autodeterminación de los pueblos, al trabajo, a la integridad personal, a la educación, a recibir los beneficios de la tecnología, a la realización de elecciones limpias y confiables, a un medio ambiente sano, a no ser detenido ilegalmente ni torturado, a formar sindicatos, al desarrollo, a la paz, entre otros; esto nos lleva obligadamente al ámbito de las políticas públicas, ya sean de envergadura (políticas constitutivas) o de carácter específico o sectorial (distributivas y redistributivas), constituyendo un denso entramado o perfilando una red amplia de políticas.
La amplitud de asuntos que conforman la agenda de derechos humanos nos lleva necesariamente a visualizar el proceso de institucionalización de la incorporación de este enfoque como aquel de generación de un andamiaje amplio, diverso, complejo y, en algunos casos, contradictorio, en donde la noción de Estadored cobra sentido y, más aún, en un segundo nivel de análisis, una perspectiva sistémica que acuerpa las diversas interacciones políticas y de políticas (Stein et al., 2006).
De esta manera, Mény y Thoenig proponen, para el análisis de políticas, la consideración de que una política pública es un sistema de acción pública. Así, se pone énfasis en la forma de actuar de una o varias autoridades gubernamentales, la forma de abordar y tratar una sustancia o un contenido específico. “Se necesitan tres conceptos para realizar correctamente esta tarea: el sistema de actores, el de la actividad y, por último, el del proceso” (Mény y Thoenig, 1992:89).
CUADRO 1
DIMENSIONES EN LA GARANTÍA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
FUENTE: elaboración propia.
La autoridad gubernamental es el actor central de una política pública en tanto que posee la facultad decisoria formalmente hablando, pero no es el único actor involucrado dada la existencia de otros actores (formales y no formales) con los que existe una interdependencia de acciones. Por ello, la importancia de estudiar la influencia social que determinada política cierne en torno suyo, y estudiar “de qué modo los actores, manejando sus relaciones de interdependencia dentro de un sistema que esta política estructura, contribuyen al curso de los acontecimientos” (Mény y Thoenig, 1992:103).
Otra manera de abordarlo es lo que Manuel Canto plantea ante la constatación de que las políticas públicas orientadas y enfocadas por una perspectiva tecnocrática y economicista no han resultado eficaces ni eficientes, de ahí la necesidad de retomar el ámbito políticoinstitucional y cultural de las políticas en su estudio y formulación, de tal manera, que se consideren como elementos sustantivos en el proceso, el debate, las negociaciones y los acuerdos entre los diversos actores que participan en él. Estos elementos son clave también —como lo es el contenido y la orientación de la política— para elevar la calidad y la eficacia de las políticas públicas (Canto, 2002).
Entonces, el proceso de las políticas y el de los programas públicos3 debe mirarse de manera contextualizada, dentro de un sistema político dado, con determinados actores interactuando influenciados por diversos elementos, tales como las instituciones, las costumbres políticas, la historia y las actitudes de los ciudadanos, por mencionar algunos. La combinación de estos factores dentro del proceso de las políticas da forma a las políticas, las pone en práctica desde su concepción hasta su ejecución. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su informe 2006, es enfático al afirmar que los procesos políticos y de formulación de políticas son inseparables, de tal modo que si se omite separar el vínculo entre ambos, es más factible que se produzcan políticas fallidas (Canto, 2002).
Resulta, entonces, medular explicitar la complejidad del proceso de formulación de las políticas públicas y evitar análisis sesgados o fragmentados por la lógica económica y técnica. La complejidad aludida radica en la diversidad de actores que se relacionan en el proceso, así como las características que los definen: facultades, horizontes temporales, incentivos, ámbitos de interacción, las reglas del juego a las que se ciñen y que repercuten en la manera en que operan (Mény y Thoening, 1992).
La discusión, aprobación, e implementación, durante el proceso de formulación de políticas, se desarrolla en un escenario en el que participan varios actores políticos, y éstos a su vez se relacionan en diversos escenarios —formales e informales— a través de negociaciones e intercambios, cuyas manifestaciones y formas dependerán mucho de las posibilidades que les da el medio institucional. Sus reglas de interacción pueden influenciar las formas en las que se juega. El comportamiento de los actores en estos intercambios y la naturaleza de los intercambios dependen de las preferencias e incentivos de los actores, de sus limitaciones y de las expectativas respecto a otros jugadores. A la vez, el comportamiento también está determinado por el funcionamiento de las instituciones políticas y por las reglas institucionales básicas que definen los papeles y las reglas de interacción entre ellos (Stein et al., 2006).
Por otra parte, la habilidad de los actores para llegar a acuerdos es relevante en este proceso, también su capacidad para asegurar el cumplimiento de estos acuerdos, es decir, para cooperar, cuestión que se vuelve fundamental para asegurar un buen resultado de la política. Según el BID, las políticas públicas efectivas requieren de actores políticos con horizontes temporales relativamente largos, y de escenarios institucionalizados para la discusión, la negociación y el control del cumplimiento de los acuerdos políticos y de políticas.
Para ello se requiere poner atención especial en los actores clave y sus papeles formales e informales, preferencias, incentivos y capacidades institucionales, y su interacción con otros actores en otros escenarios. Es relevante, además, considerar las múltiples dimensiones institucionales clave y sus interacciones, además de las dinámicas históricas y culturales que nos conducen al plano del nuevo institucionalismo.
Una de las dificultades de utilizar el término institución es que usualmente adquiere varios significados, no sólo en los estudios sociales y políticos, sino para el conjunto de académicos y ciudadanos del común. La principal confusión es que con institución se refieren a una entidad organizacional (firmas, partidos, etc.), en otros casos a la estructura del aparato público u oficial (dependencias de gobierno). Un segundo riesgo es que normalmente se le asocia con las reglas formales o exclusivamente con el marco institucional formal. A partir de las ideas del enfoque neoinstitucional se harán las precisiones pertinentes. Entre las definiciones más aceptadas por el conjunto de analistas se encuentra la del economista Douglass North (1990), quien define las instituciones como las reglas formales, las limitaciones informales (normas de comportamiento, convenciones, códigos de conducta autoimpuestos o estándares personales) y las características de aplicación de ambos, que definen la estructura que los seres humanos imponen a la interacción humana.
El énfasis está en las reglas normativas que introducen una dimensión establecida, evaluativa y obligatoria en la vida social. Los sistemas normativos incluyen valores y normas. Los valores son la concepción de lo que se prefiere o es deseable junto con la construcción de estándares que pueden ser comparados y evaluados con estructuras o comportamientos existentes. Las normas especifican cómo se deberían hacer las cosas, precisan los medios legítimos para conseguir los objetivos valorados. Los sistemas normativos definen metas u objetivos, pero también, designan los caminos apropiados para llegar a ellos. Estas concepciones no son simplemente anticipaciones o predicciones sino prescripciones —expectativas normativas— de lo que se supone deben hacer los actores. El enfoque normativo de las instituciones enfatiza cómo los valores y los marcos normativos estructuran las elecciones de los individuos.
Según March y Olsen (1997), el marco institucional es definido como el conjunto de normas, tradiciones, y costumbres que existen en un sistema político, y punto de referencia a partir del cual los actores deciden su comportamiento. En la misma línea, Scott (1987), define las instituciones como sistemas relativamente duraderos de creencias sociales y prácticas socialmente organizadas, asociadas con los diversos ámbitos en las sociedades, por ejemplo, la religión o la familia.
Una de las versiones más difundidas acerca de las instituciones es la que proviene de la socioantropología, que señala que las instituciones son la objetivación del orden social y de la cultura dominante, es decir, un sistema de normas y modelos culturales de comportamiento (Bourdieu, 1983; Malinowski, 1974). En consecuencia, estructuran reglas, normas y valores socialmente aceptados. Desde este punto de vista las instituciones constituyen un depósito de normas.
El neoinstitucionalismo postula que los actores y las instituciones se influyen recíprocamente. Según este paradigma el homo institutionalus, al encontrarse atrapado o incrustado en las reglas institucionales formales e informales, adopta conductas políticas que se adecuan a los valores y expectativas que las citadas reglas proponen, pero al mismo tiempo las modifica de manera incremental mediante sus propias decisiones y acciones. A fin de atender esta multicausalidad, el analista debe tener en cuenta simultáneamente las conductas individuales y las estructuras o reglas institucionales.
El neoinstitucionalismo, lejos de constituirse en un cuerpo unificado y terminado de pensamiento, puede considerarse un conjunto de enfoques analíticos reexaminados a partir de los años ochenta para intentar entender y explicar los cambios sociopolíticos que enfrentaban la mayoría de países en el escenario mundial, y que resulta útil para explicar la relación entre reglas formales e informales (marco institucional) y los procesos y resultados sociopolíticos. Sin embargo, la mayoría de estos estudios centraron su atención solamente en las reglas formales y los marcos legales en el análisis e interpretación de los procesos políticos. Aunque con muchos logros en materia analítica, esta escuela del “viejo institucionalismo” fue reestructurada en los últimos años, e incorpora nuevas reflexiones relacionadas con las reglas informales y el papel de los agentes en las intermediaciones y en los resultados políticos.
Uno de los planteamientos centrales de este trabajo es que el diseño institucional es condición y derivación de la puesta en marcha de políticas públicas de y con enfoque de derechos humanos.
Tal como se mencionó, se considera fundamental que los derechos humanos orienten a las políticas públicas de cualquier naturaleza. Esto implica que los principios de derechos humanos y las obligaciones del Estado deben ser contemplados o armonizados con el marco de acción propuesto por los hacedores de políticas. Lo anterior significa buscar que las políticas no entren en contradicción con los principios fundamentales de los derechos humanos, como la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia y la no discriminación (Pérez, 2007).
Dos de las características de las políticas públicas de y con enfoque de derechos humanos son el empoderamiento de las personas y el cumplimiento de los estándares internacionales en materia de derechos humanos. Ambos aspectos están guiados por el elemento central de los derechos humanos: la dignidad humana. En este sentido, la libertad como autodeterminación es uno de los aspectos centrales en la concreción de esta idea de dignidad humana, es el fundamento previo al empoderamiento. En el mismo sentido, los estándares internacionales conllevan un conjunto de derechos que apelan a bienes primarios superiores, como la libertad, igualdad, seguridad, paz, etc. Este conjunto de bienes primarios constitutivos de la moralidad universal supone a los derechos humanos y, de nuevo, a la dignidad humana como fin último de los derechos (Vázquez y Delaplace, 2011:41).
Uno de los principales elementos en el reconocimiento de los derechos humanos es la construcción del sujeto de derechos (rightholder). Este elemento está sumamente relacionado con la raíz liberal de los derechos humanos. Se da por hecho que el creador del poder político es el sujeto: el sujeto es principio y fin del sistema político.
La mayor elaboración en torno a la construcción del sujeto de derechos se ha generado en el derecho al desarrollo y el derecho a no ser pobre;4 esto parece normal si tomamos en cuenta que la pobreza implica la privación de múltiples elementos, de varios derechos que en su conjunto limitan la capacidad de autodeterminación/autorrealización del sujeto, la posibilidad de ejercer la potestad. Es importante dejar claro que esta capacidad de autodeterminación depende de elementos económicos, pero también de factores culturales, sociales y políticos. Por lo tanto, las limitaciones de la autodeterminación no son sólo económicas, también hay múltiples privaciones que se estructuran a partir de elementos culturales, sociales y políticos; la falta de autodeterminación, de potestad del sujeto es multicausal. De aquí que el empoderamiento del sujeto esté vinculado con el derecho a la igualdad, a la no discriminación, a las acciones afirmativas y transformativas y a la perspectiva de género, dejando claro que los derechos humanos son interdependientes, integrales y, por ello, indivisibles (Vázquez y Delaplace, 2011:41).
A partir de 1948, con la emisión de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el derecho internacional de derechos humanos, y la Declaración Universal de los Derechos Humanos en el sistema de Naciones Unidas, se ha dado un boom en materia legislativa internacional que se complementa con las observaciones generales y resoluciones de los comités pertenecientes a Naciones Unidas, de las resoluciones emitidas por los diversos órganos jurisdiccionales de defensa de los derechos humanos, así como por los relatores temáticos o por país que también pertenecen al sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
El desarrollo del derecho internacional de derechos humanos en la segunda mitad del siglo XX generó diversas obligaciones internacionales a cargo del Estado en cualquiera de sus ámbitos (federal, local o municipal) e independientemente de sus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial), que se pueden agrupar en cuatro rubros:
Además de las obligaciones en materia de derechos humanos, la conformación del estándar internacional requiere observar los elementos básicos de cada derecho, desarrollados esencialmente por los comités de Naciones Unidas en las observaciones generales, así pues, algunos de ellos son:
El último de los elementos que se debe tener en cuenta para “desempacar” un derecho son los principios de aplicación: identificación del núcleo de la obligación, progresividad y prohibición de regresividad, y máximo uso de recursos disponibles La identificación del núcleo de un derecho supone el establecimiento de elementos mínimos que el Estado debe proveer a cualquier persona de forma inmediata y sin que medien contraargumentaciones fácticas de imposibilidades provenientes de escasez de recursos o elementos semejantes. Una vez identificado el núcleo de la obligación, el derecho puede expandirse (los derechos humanos establecen los puntos mínimos, no los máximos de cada derecho). Esta expansión se lleva a cabo por el principio de progresividad y prohibición de regresividad. Una vez logrado el avance en el disfrute de los derechos, el Estado no podrá, salvo en ciertas circunstancias, disminuir el nivel alcanzado (Vázquez y Delaplace, 2011:41).
Así pues, cuando se habla de estándares internacionales como sustento de las políticas públicas de y con enfoque de derechos humanos, nos referimos a la necesidad de acudir a los tratados, declaraciones que generen obligaciones a la costumbre internacional, todas las fuentes del derecho internacional de derechos humanos que incluyen las observaciones generales, sentencias, documentos de los relatores, programas y planes de acción provenientes de las conferencias de derechos humanos, y demás documentos que permitan establecer el contenido y los extremos de las obligaciones internacionales de derechos humanos.
De esta manera, los tratados internacionales, las observaciones generales de los comités de Naciones Unidas, los informes y jurisprudencia de los órganos de protección de derechos humanos en los niveles regional e internacional, consagran otros principios medulares para observarse en la toma de decisiones de forma transversal en la elaboración e implementación de políticas públicas. Entre estos estándares mínimos encontramos aquellos derechos o principios como: 1) la igualdad y no discriminación; 2) la participación, la coordinación y articulación entre niveles y órdenes de gobierno; 3) la cultura de derechos humanos; 4) el acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas, y 5) el acceso a mecanismos de exigibilidad (Vázquez y Delaplace, 2011:44).
El proceso de consolidación de los sistemas de protección internacional de los derechos humanos ha significado también la consolidación de algunos estándares jurídicos mínimos, básicos, que universalizan ciertos temas y fijan algunos contenidos mínimos para la definición de políticas en lo local, regional e internacional. Los estándares internacionales son utilizados como punto referencial base, dado que son, explícitamente, estándares jurídicos mínimos, que además de posibilitar las reparaciones a las víctimas de violaciones a sus derechos humanos también tienden a universalizar ciertos temas y fijan algunos contenidos mínimos para la definición de políticas con el propósito de incidir en la calidad de los procesos democráticos (Abramovich, 2006).
Este proceso de globalización de estándares en materia de derechos humanos ha tenido una indudable incidencia. A veces, las decisiones adoptadas en un caso no se limitan a interpretar las normas de los tratados que rigen el sistema, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino que imponen también a los Estados obligaciones de formular políticas para reparar la situación que da origen a la petición. Esas obligaciones pueden consistir en cambios de las políticas existentes, reformas legales y, muchas veces, en la modificación de ciertos patrones de comportamiento de algunas instituciones del Estado que promueven violaciones […] (Abramovich, 2006:39).
Es relevante resaltar que de acuerdo con el derecho de los derechos humanos, se aspira al más alto nivel de protección y garantía de los derechos de las personas, en lo individual y en lo colectivo, por lo que la perspectiva debe orientarse hacia el estándar de protección más alto. En ocasiones, este estándar puede proveerse de manera localnacional.
Este tema es fundamental para aportar en la construcción de los nexos entre políticas y derechos. En América Latina el litigio de casos en los sistemas de protección regional ha logrado, además de las reparaciones, algunas acciones que han impactado a manera de fundamento para hacer avanzar algunas reformas en materia de políticas públicas para crear reformas institucionales (Abramovich, 2006). En ese sentido, las instancias de los Estados se han visto en la necesidad de coordinarse para dar respuesta a estos casos en tanto que implican cuestiones relativas a la política interna. En el ámbito del litigio local, la aplicación de estándares de los derechos humanos también ha dado pauta para acciones de carácter público.5
En conclusión, las políticas públicas deben propender por soluciones a los problemas públicos que a su vez garanticen la realización de los derechos humanos.
Las políticas públicas, entendidas como los instrumentos a través de los cuales se realizan los derechos, son un campo para el fortalecimiento de ciudadanías sociales capaces de promover nuevas realidades democráticas.
Es por ello que este trabajo colaborativo busca explorar desde diferentes perspectivas la complejidad existente entre derechos humanos y políticas públicas. Consideramos urgente revisar diferentes casos donde la tensión entre estas esferas permita observar problemáticas que nos ayuden a generar nuevas hipótesis, pues como se ha dicho, el camino entre los derechos y las políticas es nuevo y necesita del trabajo reflexivo para valorar el sentido de dirección y de operatividad que se requiere para el pleno ejercicio de los derechos.
El presente volumen consta de tres partes: i) políticas y programas de derechos humanos, ii) el enfoque de derechos en diversos instrumentos de políticas públicas: la evaluación y presupuestación, y iii) actores y derechos.
El primer artículo corre a cargo de Pilar Berrios con su trabajo acerca de las diversas ediciones del Programa Nacional de Derechos Humanos. La autora nos recuerda que en 1997 la Asamblea General de las Naciones Unidas se propuso generar planes nacionales de derechos humanos que buscaban: i) establecer y fortalecer tanto organizaciones como instituciones nacionales y locales en favor de los derechos humanos; ii) generar acciones concretas derivadas de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos; iii) evitar las violaciones de los derechos humanos a partir de criterios humano, social, cultural, ambiental y económico; iv) propiciar el entorno que dé respuesta a los cambios socioeconómicos en la materia, y v) procurar que los gobiernos nacionales cumplan con compromisos firmados con anterioridad, como la Declaración y Programa de Acción de Viena (1993). De esta manera, las Naciones Unidas buscan diversificar la participación no sólo de entes gubernamentales sino también de actores civiles y sociales (ONU, 1997).
En el año 2002, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) instala oficinas en la Ciudad de México, suscribiendo un Acuerdo de Cooperación Técnica que dio origen al Diagnóstico Nacional de Derechos Humanos, del cual surgieron 31 recomendaciones para formular un Programa Nacional de Derechos Humanos, que fue presentado por el gobierno federal en diciembre de 2005 y que a su vez dio paso a la obligada elaboración de un instrumento semejante en las administraciones federales de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Los límites de estos ejercicios se hacen evidentes en el análisis del diseño y a través de la percepción de diversos actores intervinientes.
Posteriormente, Javier de la Rosa analiza el Programa de Derechos Humanos del Estado de Oaxaca (Prodho). Describe las estrategias tanto transversales como las relativas al ejercicio de derechos a poblaciones específicas; es importante señalarlo en el sentido de que es novedosa esta división de estrategias, aunque la pregunta subsecuente es: ¿ese diseño facilita el ejercicio en su implementación? La respuesta de De la Rosa no es inmediata, pero lo lleva a profundizar en su relación con los marcos normativos nacionales e internacionales. En el mismo sentido, se recurre a otros autores (Cunill, Pautassi, Abramovich, Villagrán) para contrastar el programa a la luz de la participación ciudadana y de las esferas públicas, pues son estos espacios los que realmente modifican el sentido público de la política.
El autor concluye que si bien el Prodho está dirigido a toda la población de la entidad, operativamente se orienta hacia las poblaciones más vulnerables y marginadas. Tomando en cuenta que la pobreza es un “estado de privación de derechos”, son los sectores más afectados los que se benefician al establecerlos explícitamente.
La primera parte del libro cierra con el texto de González y Pérez, que abordan el tema de las políticas públicas, derechos sociales y ciudadanía en la delegación Álvaro Obregón de la Ciudad de México.
Esta demarcación es un claro ejemplo del crecimiento caótico y desordenado de la mancha urbana, donde resaltan las diferencias socioeconómicas de manera latente, y no sólo eso, sino que su visualización contiene el factor metropolitano al compartir sus delimitaciones con el Estado de México.
Los autores son partidarios del involucramiento de la ciudadanía en las discusiones de los problemas públicos que atañen a la demarcación, pues el desarrollo urbano ha reducido considerablemente los espacios públicos que son indispensables para generar el sentido de pertenencia de los habitantes.
La delegación Álvaro Obregón registra algunos esfuerzos para canalizar las demandas ciudadanas dentro de arreglos ciudadanos que han de reforzarse con participación activa y eficiente, no obstante, los problemas públicos tienen mayor crecimiento. Dicho de otro modo, los mecanismos participativos se van abriendo paso, incluso se van institucionalizando, pero también se detectan déficits en la gestión, sobre todo en el manejo de conflictos.
El texto de González y Pérez tiene tres momentos: a) una discusión teórica sobre la actividad estatal, políticas públicas y exclusión social, b) una observación empírica que ubica la delegación Álvaro Obregón dentro de las características sociopolíticas de la Ciudad de México, y c) se discute la relación entre políticas públicas, desarrollo local y participación ciudadana.
La segunda parte aborda el tema del enfoque de derechos en la evaluación y presupuestación de políticas. Abre con el artículo de Manuel Lara sobre la relación existente entre derechos sociales y la medición multidimensional de la pobreza.
Para Lara, la medición multidimensional de la pobreza es un ejercicio técnico relevante del Coneval al tratar de integrar el enfoque de derechos, sin embargo, tiene limitaciones técnicas al tratar de medir una realidad tan compleja como lo es la pobreza. La razón que explica el autor es que el mecanismo de medición entiende a los derechos sociales como líneas de orientación para la política pública, dejando de lado las obligaciones del Estado en la materia.
Mejorar las estimaciones de la pobreza es indispensable en la aspiración de garantizar derechos sociales, pero sólo es un primer paso que se complica cuando unos son los que diseñan estas mediciones y otros los que diseñan, implementan y evalúan la política pública. Este paralelismo deja a las estrategias de manera asincrónica, no integrales, que restan valor a los esfuerzos de las estimaciones y a las acciones gubernamentales.
Un aporte considerable del texto de Lara es señalar que la próxima revisión metodológica de la medición multidimensional de la pobreza, en el año 2019, será una oportunidad innegable para generar debates y reflexiones que contribuyan al rediseño metodológico de la medición. Por ejemplo, el Coneval —nos dice el autor— observa el derecho a la educación sólo desde el rezago educativo (acceso) y no desde la complejidad de la garantía de un derecho (calidad, procesos, instituciones, recursos, etc.). Más que hacer una crítica, el texto de Lara invita a realizar propuestas a los esquemas técnicos del gobierno desde el enfoque de derechos y con ello a armonizar esfuerzos y posibilitar así los derechos estipulados en la propia Ley General de Desarrollo Social. En este sentido, el enfoque de derechos es un eje articulador entre lo ya existente y que faltaría discutir, analizar, reflexionar, cómo el enfoque propuesto incluso puede mejorar las relaciones inter e intragubernamentales.
El siguiente artículo corre a cargo de Gabriela Barajas, donde explora un tema muy poco reflexionado: las políticas públicas con enfoque de derechos y el análisis presupuestal. La autora ofrece un marco analítico interesante al abordar el tema presupuestal en cada fase de la política pública, lo que facilita no sólo el análisis de la política pública misma sino del proceso presupuestario implícito.
La idea es abordar el tema de derechos en cada fase de la política, pero a este enfoque se suma el de integrar el análisis presupuestal, de modo que se tienen tres pistas bien delimitadas para mejorar la reflexión en las acciones gubernamentales en materia de derechos. Esto sin duda mejora no nada más la cobertura sino también la calidad.
Cabe destacar que tanto las etapas de las políticas como del proceso presupuestal son modelos ideales, pero en realidad no son lineales, sin embargo, tanto unas como otras tienen similitudes. Las políticas tienen en su ciclo la gestación, formulación, implementación y evaluación; mientras que el ciclo presupuestal se forma de planeaciónprogramaciónpresupuestación, discusiónaprobación, ejecución y auditoríacontrolevaluación. No se pueden negar las similitudes entre ambos campos, por lo que la pregunta subyacente es: ¿las políticas y los presupuestos van por caminos paralelos la mayoría de las veces? Ante esta disyuntiva, cobra sentido una armonización que permita que los derechos sean más definidos estrictamente e incluso evaluables.
En el siguiente artículo, Alberto Bayardo propone un esquema de valoración de políticas desde el enfoque de derechos. La aportación de Bayardo es significativa porque ahonda en la parte instrumental de la relación entre políticas públicas y derechos humanos, donde tradicionalmente han existido dos orientaciones importantes: a) la que se enfoca en la evaluación ex post (dominante) y b) la orientada a valorar el diseño desde la perspectiva de derechos. La hipótesis del autor es clara: “son muy bajas las probabilidades de que una política diseñada sin tomar en consideración las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos brinde buenos resultados en ese tema en particular, y por el contrario, en la medida en que las políticas se diseñen teniendo en consideración los derechos humanos, aumenta la probabilidad de que sus resultados sean consistentes con los mismos”. Retomando los aportes de Balakrishnan y Elson (2008), Bayardo asume el reto de proponer un modelo que trascienda la valoración de políticas económicas desde los derechos humanos.
El autor desarrolla varias matrices comparativas que ofrecen una lectura de los aspectos técnicos y normativos de las políticas, de ese modo da cuenta de estándares que varían en función de la cantidad de factores atendidos, dependiendo del caso.
SEDSED