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TABLE DES MATIÈRES

TABLE DES ILLUSTRATIONS

LISTE DES ABBREVIATIONS

RÉSUME ANALYTIQUE

1. LES FINANCES LOCALES EN VUE COMPARATIVE

2. L'ORGANISATION TERRITORIALE ET LA DÉMOCRATIE LOCALE

2.1 Les circonscriptions administratives : La présence de l'État

2.2 Les collectivités locales dans les pays de l'Afrique francophone subsaharienne

2.3 Les élections au niveau des communes

3. LES POLITIQUES DE LA DÉCENTRALISATION

3.1 Les effets de la décentralisation sont mal connus

3.2 Les compétences des communes

3.3 L'équilibre entre la déconcentration et la décentralisation

4. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS LES CONSTITUTIONS

4.1 Les constitutions et le principe de la libre administration

4.2 Les constitutions et l'autonomie financière

5. LE POIDS DES COMMUNES DANS L'ENSEMBLE DE L'ÉTAT

6. QUI FINANCE L’INFRASTRUCTURE ET LES SERVICES D’UNE COMMUNE?

6.1 La théorie sur les finances locales

6.2 Les termes techniques des recettes communales

6.3 La hiérarchie des recettes communales

7. COMPARAISON DE L'ASSIETTE FISCALE ET DE LA COMPOSITION DES RECETTES COMMUNALES

7.1 Le paysage des impôts et taxes communaux

7.1.1 Le Bénin

7.1.2 Le Burkina Faso

7.1.3 Le Burundi

7.1.4 Le Cameroun

7.1.5 La République du Congo

7.1.6 La Côte d’Ivoire

7.1.7 Djibouti

7.1.8 Le Gabon

7.1.9 La Guinée

7.1.10 Madagascar

7.1.11 Le Mali

7.1.12 La Mauritanie

7.1.13 Le Niger

7.1.14 La République Centrafricaine

7.1.15 La République Démocratique du Congo

7.1.16 Le Sénégal

7.1.17 Le Tchad

7.1.18 Le Togo

7.2 Les impôts et les taxes par leur base

7.2.1 Les impôts sur le foncier

7.2.2 Les taxes sur l’habitation

7.2.3 Les taxes sur les services communaux

7.2.4 Les taxes sur la voirie et le transport

7.2.5 La fiscalité sur l‘activité économique

7.2.6 La fiscalité sur la consommation

7.2.7 La fiscalité sur l‘agriculture

7.3 L’importance des impôts et taxes partagés

7.4 Le droit de fixer les taux des impôts et des taxes

7.5 Les recettes fiscales les plus importantes

7.6 Les ressources réelles des communes : Pas d’autonomie financière

8. LA COLLECTE DES IMPÔTS LOCAUX ET DES TAXES LOCALES

9. COMPARAISON DES TRANSFERTS FINANCIERS

9.1 La détermination de l‘enveloppe totale

9.2 Les transferts pour l‘investissement communal

9.3 Les transferts pour le fonctionnement communal

9.4 Des transferts non-prévisibles et d’une répartition arbitraire

10. L‘EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS LOCALES

11. CONCLUSION

12. BIBLIOGRAPHIE

12.1 Publications

12.2 Sources juridiques

13. INDICE

TABLE DES ILLUSTRATIONS

Illustration 1: L‘analyse du système des finances locales

Illustration 2: Les structures déconcentrées : L’État sur le terrain dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne

Illustration 3: Les niveaux de la commune

Illustration 4: Les structures décentralisées : Les collectivités locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne

Illustration 5: Les élections municipales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne

Illustration 6: Les politiques de la décentralisation

Illustration 7: La libre administration et le rôle d’État

Illustration 8: La libre administration dans les constitutions de l‘Afrique francophone subsaharienne

Illustration 9: Le contenu des Constitutions sur l’autonomie financière des collectivités locales

Illustration 10: L‘autonomie financière

Illustration 11: Pourcentages des dépenses locales dans le total des dépenses de l'État

Illustration 12: Les recettes fiscales en pourcentage du PIB dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne

Illustration 13: Les deux extrêmes de la fonction d’une commune

Illustration 14: Qui paie les services d’une commune?

Illustration 15: Les termes techniques des recettes communales

Illustration 16: La hiérarchie des recettes des communes

Illustration 17: L‘assiette fiscale typique

Illustration 18: L'assiette fiscale des communes: Les taxes foncières et sur l’urbanisme

Illustration 19: L'assiette fiscale des communes: Les taxes et les impôts sur l’activité économique

Illustration 20: L'assiette fiscale des communes: Les taxes agricoles et sur les ressources naturelles

Illustration 21: L'assiette fiscale des communes: Les taxes agricoles et les impôts sur le revenue

Illustration 22: Recettes fiscales des collectivités territoriales en Madagascar

Illustration 23: Les recettes non-fiscales des collectivités locales en Madagascar

Illustration 24: Les droits des conseils sur les taux

Illustration 25: La recette la plus importante pour les communes dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne

Illustration 26: La collecte communale des impôts et des taxes

Illustration 27: Les quatre types de transferts financiers

Illustration 28: Les types de dotations

Illustration 29: La détermination de l‘enveloppe globale

Illustration 30: Les fonds et les dotations pour l‘investissement communal

Illustration 31: Accès à l‘emprunt des communes

Illustration 32: La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle

Illustration 33: La situation des finances locales en vue comparative: La dimension monétaire

Illustration 34: La situation des finances locales: La dimension allocative et redistributive

Illustration 35: L’évaluation de la situation des finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne

LISTE DES ABBREVIATIONS

AFD	Agence française de Développement, Paris
ANICT	Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (Mali)
CAFB	Centimes Additionnels au Foncier Bâti
CATP	Centimes Additionnels à la Taxe Professionnelle
CEMAC	Communauté Économique et Monétaire des Etats de l'Afrique Centrale
CFA	Coopération Financière en Afrique (CEMAC) ou Communauté Financière d’Afrique (UEMOA)
CFPB	Contribution foncière sur les propriétés bâties
CFPNB	Contribution foncière sur les propriétés non-bâties
CGCT	Code Général des Collectivités Locales
CGI	Code Général des Impôts
CI	Code des Impôts
CNDCL	Conseil national de développement des collectivités locales (Sénégal)
CONAFIL	Comité National des Finances Locales
CREPMF	Conseil Régional de l’Epargne Publique et des Marchés Financiers (l’autorité de régulation des Marchés Financiers de l’UMOA)
DCPND	Document Cadre de Politique Nationale de Décentralisation (Mali)
DGE	Dotation d'équipement
DGF	Dotation de fonctionnement
DGI	Direction Générale des Impôts
FADeC	Fonds d’Appui au Développement des Communes (Bénin)
FCFA	Franc des Communautés Financières d’Afrique
FDR	Fonds Régional de Développement (Mauritanie)
FECL	Fonds d'équipement des collectivités locales (Sénégal)
FEICOM	Fonds d’Equipement et Interventions Intercommunale (Cameroun)
FICT	Fonds d’investissement des collectivités locales (Sénégal)
FMDV	Fonds Mondial pour le Développement des Villes
FMI	Fonds Monétaire International
FNACT	Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales (Mali)
FONIC	Fonds d’Investissement Communal (Burundi)
FP	Fonds de péréquation (Niger)
FPCL	Fonds de péréquation des collectivités locales (Gabon)
FPCL	Fonds de Prêt aux Collectivités Locales (Côte d’Ivoire)
FPDCT	Fonds Permanent pour le Développement des Collectivités Territoriales (Burkina Faso)
GIZ	Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, Eschborn
IFPB	Impôt foncier sur les propriétés bâties
IFT	Impôt foncier sur le terrain
IMF	Impôt du Minimum Fiscal
INSD	Institut national de la statistique et de la démographie (Burkina Faso)
ISTEBU	Institut des statistiques et des études économiques du Burundi (Burundi)
MATD	Ministère de l’Administration du Territoire et de la Décentralisation (Guinée)
MDAT	Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire (Madagascar)
MDGLAAT	Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (Bénin)
OCDE	Organisation de Coopération et de Développement Économique, Paris
PEFA	Public Expenditure and Financial Assessment
PIB	Produit intérieur brut
PNUD	Programme des Nations Unies pour le Développement
PONADEC	Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (Bénin)
PPP	Partenariat public-privé
RDC	République Démocratique du Congo
SCADD	Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (Burkina Faso)
TAFB	Taxe annexe sur le foncier bâti
TBM	Taxe de biens de mainmorte
TCIRPP	Taxe complémentaire à l’impôt sur le revenu des personnes physiques
TCS	Taxe complémentaire sur les salaires
TDL	Taxe sur le développement local
TEOM	Taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TFPB	Taxe sur les propriétés bâties
TFPNB	Taxe sur les propriétés non-bâties
TFU	Taxe foncière unique
TH	Taxe d’habitation
TPU	Taxe professionnelle unique
TP	Taxe professionnelle
TSFCB	Taxe spéciale sur la fabrication et le commerce des boissons
TST	Taxe sur les transactions
TTR	Taxe sur les transports routiers
TVA	Taxe sur la valeur ajoutée
UEMOA	Union Économique et Monétaire Ouest Africain
UMOA	Union Monétaire Ouest Africain
USAID	Unites States Agency for International Development, Washington

RÉSUME ANALYTIQUE

Les finances locales jouent un grand rôle pour le développement local et les infrastructures communales. Pour l‘Afrique francophone subsaharienne, il y a très peu d’informations sur l’état des lieux des finances locales. L’étude comprend neuf critères d’analyse, dont

□ l’organisation territoriale, y compris les structures déconcentrées de l’État et les structures décentralisées ;

□ les approches de la décentralisation et leur programmation ;

□ l’ancrage institutionnel des communes dans les constitutions, notamment en terme de la libre administration et de l’autonomie financière ;

□ le poids des communes dans l’ensemble de l’État ;

□ le paysage des impôts et taxes attribués aux communes ;

□ la collecte des impôts et des taxes ;

□ les transferts pour le fonctionnement et l’investissement, et y compris les fonds spécialisés; et enfin

□ l’emprunt des communes et leur accès aux marchés financiers.

L‘étude comparative a été élaborée à base des informations secondaires sur les finances locales dans dix-huit pays de l‘Afrique francophone subsaharienne (sauf Ruanda, la Guinée équatoriale, et les îles). L’étude a relevé, malgré les difficultés d’obtenir des informations fiables, les points clés suivants:

□ Le bilan de la décentralisation est maigre. Les stratégies de décentralisation sont plutôt des stratégies de déconcentration. Il faut constater

– que les approches de la décentralisation ont créé un empilement des structures de gouvernance territoriale plus onéreuses qu’efficaces,

– que l’augmentation du nombre des collectivités territoriales n’ont pas réduit la présence de l’État sur le terrain ;

– que la grande majorité des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne n’organisent pas régulièrement des élections au niveau local, laissant les communes sans légitimité démocratique.

□ Quoique que la grande majorité des constitutions donne aux collectivités locales l’autonomie financière et de la libre administration, la situation réelle ne permet pas aux communes un espace de manœuvre. Notamment les communes n’ont pas une capacité financière pour les investissements, et très peu des pays ont attribués la responsabilité pour le développement local aux communes.

□ Il faut constater que le rôle des communes dans le financement du développement reste très faible, malgré les efforts de la décentralisation et de la démocratisation. Le poids de communes dans l’ensemble des États avec moins de 2% des dépendes reste insignifiant.

□ Les recettes propres des communes ne peuvent pas financer les besoins de la population déjà en terme de services de base. Les communes dépendent des investissements des ministères sectoriels, qui souvent ne sont pas coordonnés avec les plans de développement local. Certaines communes urbaines essaient d’échapper à la situation en exploitant les domaines et les biens de la commune, les baux et loyers y jouent un rôle.

□ Malgré une longue liste de recettes disponibles aux communes, la plupart de ces recettes n‘ont pas un rapport significatif aux recettes des communes.

□ Les communes ne jouent pas un rôle significatif dans la collecte des impôts locaux.

□ La grande majorité des communes des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne dépend sur des transferts irréguliers de l‘État. L‘enveloppe totale est déterminée selon la disponibilité au niveau national, et pas déterminée par les besoins au niveau local. En plus, dans la grande majorité des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne les transferts ne sont pas connus au début de l‘année budgétaire et ne sont pas régulières. Par conséquence, les budgets des communes ne sont pas réalistes.

□ Très peu des communes ont accès au financement extérieur. La capacité de gestion de finances n’en permet pas l’accès.

□ En conséquence, l‘autonomie financière des communes dans des pays de l‘Afrique francophone subsaharienne reste très faible ou même nonexistante.

La conclusion de cette étude (Voir l‘illustration « La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle » à la page 136) a été visualisée pour mieux identifier l’état des lieux des finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne (Voir l’illustration «Évaluation des finances locales» à la page 139).

1. LES FINANCES LOCALES EN VUE COMPARATIVE

Cette étude est basée sur l‘analyse des finances locales dans dix-huit pays francophones de l‘Afrique subsaharienne¹ et permet une vue comparative pour d‘identifier les atouts et les défis des systèmes de financement des collectivités locales. Cette étude se concentre sur les communes et pas sur les autres niveaux des collectivités locales. Les finances locales dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne en vue comparative sont présentées dans neuf sections : L‘analyse des finances locales comparative comprend

□ une analyse de l‘organisation territoriale pour mieux comprendre le degré de la décentralisation et de la déconcentration (Voir section «L'organisation territoriale et la démocratie locale» à la page 5). «L‘analyse de la structure territoriale d‘un État est très révélatrice du fonctionnement concret d‘un pouvoir politique» (Marguerat, 1988) ;

□ une analyse de l‘approche de la décentralisation pour la classifier en terme d‘autonomie transférée aux collectivités locales (Voir section «Les Politiques de la décentralisation» à la page 21) ;

□ une analyse des constitutions pour mieux comprendre le contenu des termes techniques, notamment la notion de la libre administration et de l‘autonomie financière (Voir section «Les collectivités locales dans les constitutions » à la page 32) ;

□ une analyse des dépenses des communes dans l‘ensemble de l‘État pour valider le degré de la décentralisation et de l‘autonomie financière (Voir section «Le poids des communes dans l'ensemble de l'État» à la page 45) ;

□ une présentation sur l’idée de financement d’une commune (Voir section «Qui finance les services d’une commune?» à la page 50) ;

□ une analyse de l‘assiette fiscale des collectivités locales pour comprendre l‘importance fiscale des communes (Voir section «Comparaison de l'assiette fiscale et de la composition des recettes communales » à la page 56), y compris une analyse de la composition des recettes locales pour déterminer les types des recettes les plus importantes pour les communes et l’autonomie des conseils de déterminer les taux des impôts locaux et des taxes locales ;

□ une analyse du recouvrement des recettes locales pour identifier le rôle des communes dans la collecte (Voir section «La collecte des impôts locaux et des taxes locales» à la page 105) ;

□ une analyse des transferts financiers de l‘État aux collectivités locales pour déterminer l‘étendue de rôle de l‘État dans la péréquation et pour identifier des mécanismes pour promouvoir le fonctionnement et l‘investissement des collectivités locales (Voir section «Comparaison des transferts financiers» à la page 108); et finalement

□ une analyse brève de l’accès à l’emprunt pour identifier des alternatives au financement des investissement locaux (Voir section «L‘emprunt des collectivités locales» à la page 124).

L‘analyse comparative couvre avec ces neuf aspects des finances locales une dimension juridique, une dimension monétaire et une dimension distributive (Voir l’illustration «L‘analyse du système des finances locales» à la page 3) : La dimension juridique comprend les aspects constitutionnels, de l‘organisation territoriale, et de la définition des termes clés de la gouvernance locale. L‘analyse monétaire comprend le poids des communes dans l‘ensemble des dépenses publiques, leurs recettes et les droits des conseils en terme d’autonomie locale sur la gestion des recettes, le recouvrement et le droit de fixer les taux locaux. L‘analyse distributive comprend les transferts financiers et permet de voir l‘ampleur de la péréquation entre l‘État et les collectivités locales.

ILLUSTRATION 1: L‘ANALYSE DU SYSTÈME DES FINANCES LOCALES

illustration originale

A la fin de cette étude, les dix-huit pays de l‘Afrique francophone subsaharienne sont évalués selon ces neuf critères (Voir le tableau «La situation des finances locales en vue comparative: La dimension juridique et organisationnelle» à la page 136).

Tout d‘abord, il faut constater que l‘accès aux informations sur les communes dans les pays de l‘Afrique francophone subsaharienne² est très difficile, très souvent, il n‘y a pas même d’information de base comme le nombre des collectivités locales ou les dates des élections municipales (OECD, 2016b), ou il y a des informations concurrentes. Même des organismes comme l’Union Africaine, l’Union Économique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA) n’ont pas d’informations sur les finances locales (UEMOA, 2011). Les statistiques des recettes publiques en Afrique, publiées pour la première fois en avril 2016, marquent une étape vers l’objectif de l’Union africaine de renforcer les capacités nationales de collecte de l’impôt afin d’accroître les ressources. Ce projet panafricain livre des données complètes et accessibles sur les recettes publiques dans les pays africains (Harding et Modica, 2016) — mais sans informations sur les collectivités locales.

Toutes les informations suivantes ont été recherchées à travers des études publiées, des recherches sur l‘internet et selon la bibliographie limitée disponible.

1. L‘étude exclut la Guinée-Bissau, l‘Afrique Équatoriale, les Comores et le Ruanda. Tous les pays sont aussi membre de la Francophonie et font partie de l‘Afrique francophone subsaharienne, mais la Guinée-Bissau et l‘Afrique Équatoriale sont des anciennes colonies du Portugal, les Comores comme état-île sont totalement différentes en terme d‘organisation territoriale, et le Ruanda a changé de langue officielle il y a quelques années.

2. Au niveau national, les rapports annuels de la Banque de France sur la Zone franc sont disponibles (Banque de France, 2016), ainsi que des rapports des institutions internationales.