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Las ideas expresadas en este libro son responsabilidad de su autor y no necesariamente reflejan la opinión de la Pontificia Universidad Javeriana.

Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S. J.

Catalogación en la publicación

Rojas Pinilla, Humberto, autor

Teoría y práctica del análisis de conflictos ambientales complejos : el caso de San Isidro Patios, en Bogotá / Humberto Rojas Pinilla. Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2019.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN electrónico: 978-958-781-393-7

1. Gestión ambiental 2. Conflictos ambientales 3. Impacto ambiental - Aspectos sociales 4. Protección del medio ambiente 5. Medio ambiente - Aspectos sociales 6. Ecología 7. Asentamientos de ocupantes ilegales I. Pontificia Universidad Javeriana.

CDD 333.72. edición 21

inp 06/08/2019

Prohibida la reproducción total o parcial de este material sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

Este libro está dedicado a los pobladores de los barrios de San Isidro Patios,
a sus mujeres y a los líderes comunitarios.

A mis abuelos y a mis padres, María del Carmen y Humberto,
a quienes debo todo lo que soy.

No todo lo que cuenta puede ser contado,
ni todo lo que puede ser contado cuenta.

MODELO PARA ARMAR: ENSAMBLAJE TEÓRICO PARA EL ANÁLISIS MULTINIVEL DE CONFLICTOS COMPLEJOS

Las múltiples aristas de la intratabilidad del conflicto ambiental en los Cerros Orientales y San Isidro Patios

Poder simbólico, discursos hegemónicos y función de los dispositivos en los conflictos ambientales

Estrategia metodológica en tres niveles para analizar los conflictos ambientales con rasgos de intratabilidad

CRONOLOGÍA DE LAS PRÁCTICAS DE ORDENAMIENTO: LA FORJA DE UN HABITUS PROCLIVE AL CONFLICTO Y LA INTRATABILIDAD

Síntesis de antecedentes y elementos de contexto relacionados con la intratabilidad en el caso de estudio

AGENCIAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA Y SUS EFECTOS SOBRE LA CONFIGURACIÓN CONFLICTIVA DEL TERRITORIO DE SAN ISIDRO PATIOS (1960-1980, 1981-2004, 2005-2013). NIVEL MICRO

Medios de vida en San Isidro Patios entre 1960 y 1980: primeras transformaciones y dinámicas de autoproducción del hábitat

Medios de vida entre 1980 y 2004: auge y consolidación de los agenciamientos para autoproducción del hábitat

Medios de vida 2005-2013: el conflicto se mantiene y escala en el marco de la acción popular

EN RÍO REVUELTO, GANANCIA DE PESCADORES. LAS PRÁCTICAS DE GUBERNAMENTALIDAD VERSUS LA ACCIÓN POPULAR: UNA OPORTUNIDAD PERDIDA PARA AGENCIAR EL CAMBIO (NIVELES MESO Y MACRO)

“Cambiemos para que todo siga igual”: ambigüedad, discrecionalidad y evasión de las decisiones importantes

LAS FORMAS COMO ACTÚA EL PODER Y LOS DISPOSITIVOS DE PODER SOBRE LOS RASGOS DE INTRATABILIDAD EN LOS CONFLICTOS AMBIENTALES: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A PARTIR DEL CASO DE SAN ISIDRO PATIOS, EN BOGOTÁ

El uso de conceptos y enfoques diferenciados en cada nivel como apuesta al análisis interdisciplinario

Síntesis de los hallazgos con respecto a los elementos, rasgos y dimensiones en tres niveles que ilustran la intratabilidad en el caso examinado

Tabla 6. Predios y áreas en los barrios por fuera de los límites de la UPZ 89

Tabla 7. Chapinero. Número de viviendas y hogares según UPZ, 2006, 2009 y 2015

Tabla 11. Resumen de cambios en las áreas de cobertura del suelo entre 1940 y 2013

Tabla 13. Licencias investigadas por la Contraloría Distrital en 2004. Incorporaciones aprobadas con anterioridad al POT

Tabla 14. Licencias investigadas por la Contraloría Distrital en 2004. Incorporaciones aprobadas durante la transición del POT

Tabla 1. Fecha y finalidad legal de las principales normas relativas a la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá entre 1974 y 2017

Tabla 1. Total de superficie legalizada y de habitantes beneficiados en Bogotá, 1970-2007

Tabla 2. Superficie legalizada y cantidad de habitantes beneficiados de las localidades de Chapinero y Usaquén, 1970-2007

Tabla 3. Total de nuevas hectáreas informales en Bogotá por década, 1950-2010

Tabla 2. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las variables de análisis, 1960-1980

Tabla 3. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las variables de análisis, 1981-2004

Tabla 4. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con variables de análisis, 2004-2013

Tabla 5. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las variables de análisis, 1968-1981

Tabla 6. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las categorías de acceso, 1981-2004

Tabla 7. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las categorías de acceso, 2005-2014

Figura 9. Localización de los barrios de San Isidro Patios (Bogotá, Colombia)

Figura 10. El boom extractivo después del 9 de abril de 1948. Secuencia cartográfica 1940, 1955 y 1960

Figura 11. Cambios en los activos naturales en el área de San Isidro Patios, 1940, 1955 y 1960

Figura 14. Intervenciones sobre las quebradas: canalizaciones, ocupación de rondas y desecaciones

Figura 16. Secuencia cartográfica de cambios en los activos naturales durante el periodo 1977, 1985 y 1990

Figura 18. Secuencia cartográfica de los intentos de delimitación del polígono de la UPZ 89 hasta el año 2013

Figura 20. Secuencia cartográfica de cambios en los activos físicos 1990, 1997 y 2000

Figura 25. Comparativo de los cambios en los activos naturales entre 1940 y 2013

Figura 27. Cambios en las áreas de coberturas del suelo en San Isidro Patios entre 1940 y 2013

Esta investigación no se hubiera podido realizar sin la colaboración amorosa y desinteresada de un gran número de personas:

Ante todo, debo agradecer a mis padres, María del Carmen y Humberto, por su apoyo incondicional en todos mis proyectos.

A mi tutora, Donny Meertens, y a mi cotutor, César Ortiz, por sus acertados y valiosos consejos, y a la Vicerrectoría de Investigación de la Pontificia Universidad Javeriana, por financiar gran parte de la investigación y de mis estudios doctorales.

A la población de los cinco barrios que conforman San Isidro Patios —especialmente a Maya Pinzón y Rafael Borda—; a las y los líderes y habitantes de San Isidro Patios, que me regalaron su tiempo, los relatos de sus experiencias vitales, la historia de los barrios y de sus organizaciones: Adelina García, Luciano Riaño, Victoria Muñoz, Alejandro Vargas, Georgina Ramírez, Magdalena Vargas y doña Eva Guerrero y su hija, Miriam Cortés.

A mis amigos y compañeros de ruta: Gabriel, Edna, Jairo, Maribel, Julián (q. e. p. d.) y Ricardo.

A Martha Reina, por haberme llevado hace catorce años a trabajar en San Isidro Patios; a Néstor Osuna, por facilitarme el acceso a información legal clave. A los expertos y líderes que me regalaron su tiempo y saberes: Sergio Martínez, Carmenza Saldías, Hernando Gómez, Jaime Hernández, Pedro Meléndez, Germán Camargo, Gladys Gorovitz (q. e. p. d.), Mario Opazo, Claudia Mesa y Pedro Aldana.

A mis compañeros del Departamento de Desarrollo Rural y Regional, en especial a Elcy Corrales y María Adelaida Farah por sus consejos y orientaciones; a Nancy Segura por su apoyo y cariño; a Nicolás Vargas Ramírez por su gran ayuda en la producción de la cartografía; a Carmen Jaramillo por la transcripción de las entrevistas; a Jerson González por ayudarme a organizar el documento final, y a Ruth Romero por su valiosa ayuda en la edición de todo el documento.

A la Mesa Ambiental de los Cerros, a Héctor Alvarado y a la Mesa Ambiental de San Isidro, Hijos de las Moyas, por acogerme en sus discusiones y reuniones.

Por último, este documento está dedicado a los Cerros Orientales de Bogotá, las montañas que me han protegido y acompañado silenciosamente durante toda mi vida, la presencia verde que llevo conmigo a todas partes, que me llena de paz al invocarla y a la que ojalá aprendamos de forma solidaria a querer, utilizar y conservar, para que sea siempre un lugar de paz, convivencia y encuentro de todos aquellos a los que esta ciudad en las alturas de los Andes acoge como a sus hijos…

Inderena: Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente

Piduzob: Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriente de Bogotá

En el año 2003, fui contratado, junto con Martha Reina, para trabajar para el Departamento Administrativo de Medio Ambiente —en adelante, DAMA— en la formulación de un plan participativo con miras a mejorar la calidad de vida de la población del área conocida como San Isidro Patios, un asentamiento informal conformado por cinco barrios, resultado de la urbanización ilegal sobre predios afectados por la Reserva Oriental Bosque de Bogotá. El asentamiento de San Isidro data de los años setenta y está ubicado en el kilómetro 8 de la vía a La Calera, en los límites entre la localidad de Chapinero y Usaquén del Distrito Capital (DC) de Bogotá.

De esta manera, comencé a familiarizarme con la complejidad y dinámica del proceso de urbanización ilegal llevado a cabo sobre la Reserva Forestal, iniciado antes de ser declarada como tal en 1976. Para dar continuidad al engorroso y paquidérmico tramite de legalización era necesario un proceso de reglamentación de la Unidad de Planeamiento Zonal —en adelante, UPZ—, cuyo componente técnico estuvo a cargo del arquitecto Daniel Arteaga.

En el año 2004 fui contratado, nuevamente con Martha Reina, por la Subdirección de Ecosistemas, a cargo de Germán Camargo, para elaborar un Protocolo Distrital de Pactos de Borde, con el fin de operacionalizar un acuerdo a firmar entre el Distrito y las juntas de acción comunal —en adelante, JAC—, en representación de los líderes barriales, en el que estos se comprometían en una estrecha colaboración con el DAMA para frenar la expansión urbana sobre la Reserva, para lo cual se requería ordenar tanto las formas de intervención y articulación de las entidades que componen las instituciones distritales como la adecuada participación de las comunidades, dos de los grandes obstáculos a superar identificados por las comunidades y por el DAMA para garantizar la sostenibilidad del acuerdo, detener la expansión y proceder a la legalización de cuatro de los cinco barrios que componen San Isidro.

No obstante, y a pesar de los numerosos intentos de legalización, cuyos primeros trámites datan de los años ochenta, era evidente la poca viabilidad del proceso y la situación se encontraba cada vez más lejos de resolverse, pues una vez que se lograba avanzar en alguna parte del proceso, como la Hydra de Lerna, nuevos obstáculos de carácter legal, institucional y técnico surgían.

Casi de manera simultánea, en el año 2004, Martha y yo fuimos contratados por la GTZ (agencia alemana de cooperación técnica) como parte de un equipo para diseñar un diplomado sobre conflictos ambientales para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAB), y, a partir de este trabajo de investigación y de la formulación de los módulos pedagógicos, pudimos discutir y analizar el caso de San Isidro a la luz de diferentes escuelas de análisis y autores, en particular las escuelas de estudios de paz, resolución de conflictos y las escuelas latinoamericanas que en aquellos momentos analizaban los impactos sociales y ecológicos de los grandes proyectos minero-energéticos enmarcados en la adopción por parte de los países de la región del modelo neoliberal, unido al desmantelamiento del Estado, la privatización y la creciente desregulación.

Fue durante esta investigación que descubrí el concepto, traducido con mala fortuna, de intratabilidad, acuñado por el investigador Edward Azar, perteneciente a la escuela de estudios de paz, que a su vez sirvió de base para acuñar el concepto de conflictos ambientales intratables por parte de la escuela norteamericana, lo cual aumentó mi curiosidad académica por un tema que ya desde mis estudios de sociología y durante mis maestrías, una en Estudios de Desarrollo y otra en Ciencia Política, Problemas Contemporáneos y Relaciones Internacionales, había despertado el conflicto por la tierra y la cuestión agraria en Colombia, los enfrentamientos por recursos naturales y su relación dialéctica con la pobreza y el deterioro ambiental bajo el contexto de un Estado que en los años noventa se catalogaba como “débil y en crisis”.

Durante mis estudios doctorales, aparecieron los estudios culturales, y fundamentalmente el análisis de las relaciones de poder, desde una perspectiva para mí inexplorada, relacionada con el saber, con las disciplinas del conocimiento, el pasado colonial y las relaciones poscoloniales presentes en los países del Sur. Así, durante mis clases y lecturas bajo este eje de conocimiento, aparecía de manera recurrente y como ejemplo sumamente ilustrativo el caso de San Isidro Patios, y por esta razón decidí seleccionarlo como caso de análisis para mi disertación doctoral.

Es claro que existe una larga tradición de estudios disciplinares que han abordado el análisis de los conflictos por recursos naturales, según el lugar de enunciación y experticia de cada disciplina, de modo que han sido acuñados conceptos tales como conflictos ambientales, desde los estudios ambientales; conflictos ambientales intratables, desde los estudios de paz y resolución de conflictos; conflictos socioambientales o redistributivos, desde la ecología política, e incluso el fenómeno denominado la maldición de los recursos naturales, desde la economía, entre otros, como veremos.

Sin embargo, tratar de realizar una síntesis desde todas estas áreas de conocimiento, relacionando lo cultural, en clave de dispositivo de poder, el gobierno, el territorio y la pobreza y aplicarla para analizar un caso específico no parecía ser, a ojos de mis evaluadores, una tarea viable, dado que, por ejemplo, se ha señalado que la categoría conflictos ambientales es excesivamente amplia, etérea y compleja. Para Leff, “los conflictos ambientales constituyen un importante fenómeno que presenta un barómetro de las relaciones sociales y económicas existentes en torno al uso, acceso y aprovechamiento de los recursos naturales” (Leff, 1998, citado por Ramírez, 2009, p. 75).

Ahora que, desde el enfoque de los estudios culturales, se considera que este tipo de conflictos emerge del papel que desempeñan los dispositivos de poder, cuya función es regular la conducta de los individuos, las formas como son percibidos, valorados, apropiados y controlados, determinando los grados de acceso a los recursos de un territorio por parte de diferentes grupos de población.

A este respecto, es importante no olvidar que lo dispositivos de poder se amparan en un deber ser, los discursos hegemónicos, que determinan lógicas y funciones, es decir, pautas legitimadas mediante las cuales cada sociedad interioriza, produce, modula y regula el acceso a los recursos (tangibles e intangibles) presentes en distintas escalas en los territorios (Aguilar, Paniagua, Garita y Red Mesoamericana de Manejo de Conflictos Socioambientales, 1999; Borel, Girot y Fonseca, 1999).

Si bien el todo es más grande que las partes, para comprender las relaciones de poder que se han tejido a lo largo del tiempo para dar lugar a la emergencia de conflictos intratables, es necesario indagar sus orígenes en profundidad, separar por niveles sus componentes, para identificar las formas como han actuado, actúan, se combinan y articulan, interceptando las distintas dimensiones y escalas del territorio; solo así es posible discernir escenarios, tiempos y posibles estrategias de manejo que permitan que el conflicto cumpla su función social: la transformación mediante un nuevo balance de poder y, en últimas, el cambio social.

Por esta razón, fue necesario recurrir a herramientas conceptuales y metodológicas que permitieran explicar su historia, el porqué y cómo se producían los rasgos de intratabilidad y las formas como estos se han ido relacionando en cada nivel, para identificar las maneras como han actuado, actúan e interceptan.

Si bien los campos de estudio que hasta ahora han abordado los conflictos por recursos naturales han realizado aportes incontestables, estos presentan las limitaciones propias de su especialización, como el uso de un solo enfoque y, en muchos casos, un único nivel de análisis, lo que ha limitado su comprensión como fenómeno de gran complejidad.

El aporte fundamental de esta investigación consiste en, mediante el uso de una perspectiva interdisciplinar y la articulación de diferentes instrumentos, validar, analizar y sintetizar en tres niveles las dinámicas que se interrelacionan en este estudio de caso, con el fin de elevar las capacidades para comprenderlos, desentrañar sus complejidades y, por ende, proponer vías para su transformación positiva.

La categoría analítica central construida fue la de conflicto ambiental intratable y el axis de su construcción, como se anotó, fueron las formas en que se ha ejercido y se ejerce el poder y cómo se han establecido las relaciones de poder en cada nivel de análisis propuesto, sus efectos sobre la complejidad del conflicto y fundamentalmente sobre sus rasgos más determinantes; la larga duración, recurrencia y fracaso de los intentos de transformación, así como las formas de articulación en cada nivel de análisis seleccionado: lo macro (lo cultural), lo meso (el gobierno y el territorio) y lo micro (la pobreza y los medios de vida de la población). En la tabla 1 se presenta la metodología general empleada en la investigación.

Así, el presente capítulo introductorio está dividido en tres grandes apartados: uno de formulación del problema de investigación, contexto e información sobre el caso de estudio, otro de elaboración teórica y uno final de planteamiento de la estrategia metodológica seguida.

La primera sección tiene como fin familiarizar al lector con el caso en cuestión: el conflicto ambiental complejo con rasgos de intratabilidad presente en San Isidro Patios (Bogotá), a partir de la documentación preliminar de sus principales ingredientes y características.

En segundo lugar, y desde la perspectiva conceptual, el siguiente apartado se encarga de describir la ruta seguida para la construcción de la categoría central de análisis: conflictos ambientales intratables. En este punto el texto busca conducir al lector por un recorrido teórico que parte de la noción más sencilla de conflicto hasta llegar a la construcción del concepto de conflicto ambiental intratable. Para esto se recurrió a enfoques y conceptos de diferentes disciplinas y campos de estudio, los cuales fueron ordenados de acuerdo con los rasgos de intratabilidad enunciados por la teoría, en clave de poder, desde el nivel más abstracto e intangible (lo cultural) hasta el más concreto y tangible (las necesidades básicas), pasando por el papel desempeñado por el Estado.

Esta segunda sección finaliza con un aporte adicional, que corresponde a un breve análisis de la evolución de los conceptos utilizados por el urbanismo para categorizar el fenómeno de la urbanización no planificada, también denominada ilegal, clandestina o espontánea, en sus inicios, hasta llegar al concepto de autoproducción del hábitat, como categoría libre de juicios de valor y de violencia simbólica.

El tercer apartado se encarga, en concordancia con la construcción de la categoría central de análisis elaborada, de introducir la estrategia metodológica, diseñada en tres niveles de análisis: macro (lo cultural), meso (el Estado) y micro (las necesidades básicas). Todo lo anterior con miras a alcanzar el objetivo planteado para la investigación: ampliar las capacidades teóricas y metodológicas para comprender los conflictos ambientales¹ con rasgos de intratabilidad.

1 Entendidos como la presencia de inconformidades o enfrentamientos entre uno o más actores con respecto a cómo son percibidos, ordenados, apropiados, utilizados, controlados o distribuidos los recursos naturales. Estos involucran numerosos actores, niveles y dimensiones (Ortiz, 1999; Ramírez, 2009; Valencia, 2007).

MODELO PARA ARMAR: ENSAMBLAJE TEÓRICO PARA EL ANÁLISIS MULTINIVEL DE CONFLICTOS COMPLEJOS

Las múltiples aristas de la intratabilidad del conflicto ambiental en los Cerros Orientales y San Isidro Patios

Son muchas las problemáticas y los conflictos presentes y relacionados con la gestión y conservación de los Cerros Orientales de Bogotá; sus retos y desafíos, causas e interrelaciones a lo largo del tiempo han sido analizadas por muchas disciplinas y campos de estudio, en distintos niveles y con diferentes herramientas.¹

Uno de los fenómenos más visibles corresponde al gradual, pero continuado, proceso de urbanización ilegal de predios afectados por la declaración de la Reserva. Se ha dicho que solo los más pobres o los más ricos y poderosos se han aventurado a hacerlo.

En efecto, desde comienzos de siglo XX a lo largo de los Cerros Orientales se fueron asentando los grupos más pobres de la población, luego, con el rápido proceso de llegada y crecimiento de la población experimentado en los años sesenta y setenta, los barrios informales, ante la limitada oferta institucional, no tuvieron más alternativa que gestionar y autoproducir su hábitat. El fenómeno de la urbanización ilegal, clandestina, subnormal, pirata o progresiva, entre otras denominaciones, fue extensivamente estudiado durante los años setenta y ochenta en Colombia y Latinoamérica, pero fue abandonado con la llegada de temas como el ambiental, en los noventa, y los derechos humanos y el conflicto, a comienzos del nuevo milenio.

El conflicto generado por la dinámica de loteo ilegal presente en San Isidro Patios conecta numerosos elementos y tensiones que entrecruzan nuestros tiempos, como el dilema de la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales frente a la realidad de las presiones y dinámicas socioeconómicas, institucionales y políticas; el tema humanitario, la pobreza urbana y el derecho a un techo en la ciudad, y, por último, los efectos del Antropoceno sobre el soporte de la vida como la conocemos en el planeta, y por ende la complejidad, recurrencia e intensidad de los conflictos que involucran los recursos naturales.

Las aristas de este conflicto actúan sobre la población y se interceptan en distintos niveles y dimensiones del territorio. Lo local y la vida cotidiana con la pobreza y la lucha por satisfacer necesidades básicas y configuración de los medios de vida; lo institucional con el papel del Estado en clave de mecanismos de seguridad, de policía y jurídicos, que conforman la gubernamentalidad,² y lo cultural, como nivel intangible, pero quizá una de las formas más potentes de ejercicio del poder en clave de habitus,³ discursos de verdad y poder simbólico.⁴

A continuación, se presentarán algunas de las formas como se han entretejido los ingredientes conflictivos en San Isidro Patios. Comenzaremos con algunos datos importantes sobre el Distrito Capital. Este abarca un territorio total de 163 659 ha, que está dividido en dos grandes categorías: un área urbana (41 388 ha) y un área rural (122 271 ha). Es decir que el 60,46 % del área de la ciudad se identifica como rural y apenas un 39,54 % del área total, como urbana. Dentro de estas dos grandes categorías existen dos subcategorías de uso de protección del suelo: suelo de protección urbano y suelo de protección rural, cuya extensión total es de 77 873 ha.

Esto significa que el 47,58 % del total de la superficie del Distrito Capital se ha destinado a la protección (Secretaría Distrital de Planeación, 2009), lo que implica enormes retos para la gestión, en particular para la planificación, el manejo y la conservación, pero sobre todo para que haya un comando y un control coordinado, máxime cuando estas competencias recaen en un mosaico de instituciones que conforman una gubernamentalidad fragmentada, que actúa bajo diferentes lógicas y que abarca los niveles nacional, regional y local.

Desde la dimensión ecológica, la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá es albergue de una importante diversidad biológica, se constituye en el principal pulmón de la ciudad y es pieza fundamental del sistema hídrico, al conectar la cuenca del río Teusacá con el río Bogotá, la cual abastece al 35 % de la población. Se trata de un ecosistema estratégico por las funciones que cumple en el ciclo del agua, desde la producción y recarga de acuíferos, hasta la regulación del balance hídrico. Adicionalmente, tiene un gran valor simbólico, estético, recreativo y tutelar para la ciudadanía, como telón de fondo y referente paisajístico. Desde la perspectiva identitaria, es importante recordar que para los indígenas muiscas los Cerros Orientales constituían un lugar sagrado de pagamento, por ser el lugar de nacimiento del agua, el referente de la aparición del Sol día tras día y el símbolo de la eterna lucha entre la luz y la oscuridad (Palacio, 2008).

Desde la perspectiva institucional, la gestión, planeación, restauración, valoración, apropiación social, conocimiento, cuidado y protección de la Reserva genera importantes y numerosos retos si se tiene en cuenta la magnitud de las fuerzas que ejerce una metrópoli con casi nueve millones de habitantes; las numerosas presiones ejercidas sobre sus recursos (suelo, bosque, agua, biodiversidad, paisaje, etc.), agudizadas por motores como el crecimiento natural de la población, el desplazamiento forzado y la migración voluntaria, y entrecruzadas por factores casi estructurales, como la constante reestructuración de las entidades distritales, la corrupción, la débil coordinación institucional, la prevalencia de intereses económicos de corto plazo, así como la proliferación, el desconocimiento e incumplimiento sistemático de los instrumentos de planeación y las normas urbanísticas y ambientales, entre otros.

Desde la perspectiva de la propiedad del suelo, de acuerdo con Maldonado (2005), dos terceras partes de los predios afectados por la declaración de la Reserva son propiedad privada, por esta razón los cerros son intervenidos de manera incesante, mientras se elaboran numerosos planes de manejo que nunca son implementados. El Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales —en adelante, POMCO—, por ejemplo, identificó y caracterizó once sistemas de alteridad presentes en los Cerros Orientales; es decir, dinámicas mediante las cuales gradualmente los cerros son intervenidos, transformados y deteriorados en sus valores ecológicos. Estos sistemas son: desarrollo progresivo de vivienda, desarrollo planificado de vivienda, minería, centros educativos, comercio formal, telecomunicaciones, finca campesina, finca encargada, desarrollo de vivienda suburbana, áreas privadas en conservación y predios sin construir. Sin embargo, los posibles instrumentos para controlar o al menos modificar o intervenir estos sistemas de alteridad nunca fueron puestos en marcha.

A pesar de que el proceso de planificación urbanística y ordenamiento del suelo de la ciudad ha sido muy ambicioso, al haber destinado una importante proporción del suelo distrital a la protección (casi el 50 % del total), no se ha logrado garantizar de manera mínima su restauración y conservación, ni siquiera un mantenimiento libre de ocupación o de procesos extractivos o de contaminación; esto en virtud de la débil capacidad institucional, la estructura de la propiedad, la elevada presión urbanizadora, la dinámica de la inmigración del campo a la ciudad y los fenómenos de urbanización ilegal, asociados a redes clientelistas, entre otros factores.

En el curso de más de dos siglos, los Cerros Orientales de Bogotá han sido un territorio que ha estado sometido a repetidos ciclos y dinámicas de apropiación, extracción de materiales para la construcción de la ciudad, numerosos usos e intervenciones productivas y reproductivas, así como institucionales, al tiempo que ha sido progresivamente habitado y reclamado por comunidades tanto rurales como urbanas con diferentes grados de poder.⁵

En el año 1976, el Ministerio de Agricultura, a través del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente —en adelante, Inderena—, mediante el Acuerdo 30, declaró la Reserva Bosque Oriental de Bogotá y la alinderó en la cuenca alta del río Bogotá —incluyendo el primer barrio construido en San Isidro Patios, denominado Caja Agraria—. En principio, la Reserva debería ser administrada durante cinco años por la CAR.

En 1985, a raíz del conflicto generado por haber incluido el barrio en la Reserva, la CAR, “mediante Resolución 2337, sustrajo una parte y reconoció a San Isidro, dando inició así ‘semi oficialmente’ a lo que supondría un proceso de incorporación al perímetro urbano de la ciudad” (Toro, 2005, p. 103). Cito el término semioficialmente en cursivas porque se ha incurrido, desde la declaración misma de la Reserva, en varios errores de procedimiento que han dado origen a sinnúmero de pleitos y querellas que no han permitido, desde esa época, legalizar los barrios (véase Gómez-Lee, 2011 y Maldonado, 2005). Quizá el más grave fue la no inscripción en su momento de la Reserva en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, y, en consecuencia, la ausencia de afectación legal de los predios cobijados por la declaración, lo que permitió todo tipo de transacciones con los predios hasta el año 2005, cuando finalmente se realizó la afectación en el marco de la acción popular interpuesta en el mismo año para oponerse a la creación de una franja de adecuación.

A pesar de su declaración en el año 1976 como reserva forestal de orden nacional, las presiones extractivas, productivas y urbanizadoras no han cedido, y, de hecho, en las últimas dos décadas se han acentuado, lo que ha generado distintos procesos de degradación y transformación ambiental, y en particular agudas dinámicas de urbanización planificada y no planificada, así como de gentrificación (es decir, el progresivo reemplazo de barrios de raigambre popular, como Calderón de Tejada, Pardo Rubio, San Martín y Los Olivos, entre otros, por viviendas dirigidas a estratos socioeconómicos medios-altos y altos, desplazando a sus poblaciones hacia otros bordes de la ciudad).

La dinámica de la urbanización ilegal de predios del territorio de la Reserva no ha sucedido exclusivamente en el área de San Isidro Patios actualmente configurada. Según datos de la Mesa Ambiental de los Cerros (2008), para ese año, en los Cerros Orientales había 64 barrios informales o de origen informal, que acogían aproximadamente a 74 720 habitantes en el territorio de la Reserva. Tan solo en la porción de los cerros que corresponde a la localidad de Chapinero habitaban cerca de 24 834 personas.⁶ Las últimas cifras disponibles, recopiladas por la Secretaría Distrital del Hábitat y la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios (Secretaría Distrital del Hábitat, Secretaría Distrital de Planeación y Secretaría Distrital de Ambiente, 2014), estimaban en 91 174 personas la población que habitaba los Cerros de manera informal en barrios autoproducidos. Es claro que esta dinámica de ocupación no se ha detenido.

De manera similar a lo ocurrido en otros barrios de los Cerros Orientales, los barrios que hoy conforman a San Isidro Patios han ido creciendo y densificándose desde los años setenta hasta llegar a configurar la Unidad de Planeación Zonal Distrital 89 —en adelante, UPZ 89—, que agrupaba en el 2008 cerca de 5000 viviendas, enclavadas en alturas entre 2900 y 3300 m s. n. m., y que ocupaban en ese entonces alrededor de 170 ha en los límites urbanos de las localidades de Chapinero y Usaquén, en el nororiente de Bogotá, D. C. (figura 1).⁷

Los barrios, por su condición de ilegalidad, no han sido objeto de inversiones por parte de la administración distrital para su mejoramiento integral. Esta es una de las principales contradicciones presentes en el conflicto, y la lucha por un techo en la ciudad, por equipamientos, por infraestructura y servicios de transporte y domiciliarios describen necesidades básicas insatisfechas.

En cuanto a las protestas y movimientos asociados al conflicto en San Isidro Patios, a finales de los años ochenta los habitantes de los barrios tuvieron confrontaciones con la Policía y con la CAR, por haber construido sus viviendas en la zona de la Reserva. Sin embargo, no hay registros hasta la fecha de que el conflicto haya escalado a enfrentamientos violentos. A pesar de su aparente ilegalidad, estos barrios han sido reconocidos como unidad de planificación, identificada por la administración distrital como UPZ 89 y definida como de tipo 1: residencial de urbanización incompleta, que “corresponde a sectores periféricos no consolidados, en estratos 1 y 2, de uso residencial predominante con deficiencias en su infraestructura, accesibilidad, equipamientos y espacio público” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 28 de julio de 2000).

La UPZ 89 está conformada actualmente por los barrios La Esperanza Nororiental, La Sureña, San Isidro I y II, San Luis Altos del Cabo. Esta UPZ presenta numerosas falencias, entre otras cosas, debido al hecho de que sus barrios están construidos sobre predios loteados ilegalmente por sus propietarios y afectados por la declaración de la Reserva; concurren además los riesgos por remoción en masa e inundación, que complican los procesos de regularización y que hace que no sean objeto de inversión pública, expresada en servicios públicos estatales. Sin embargo, sí pagan impuestos y son objeto de algunos programas de asistencia social distrital y por parte de organizaciones no gubernamentales —en adelante, ONG— de distintos niveles por su situación de vulnerabilidad social y precariedad económica.

Las dinámicas de aumento poblacional, urbanización acelerada y deterioro ambiental de la Reserva en esta área son notorias: el territorio urbanizado ha venido aumentando progresivamente, en el año 2006 se contaron 3412 viviendas, y en 2009 habían aumentado a 4385; el número de hogares para las mismas fechas pasó de 3738 a 4785, es decir que en tres años se conformaron en la UPZ 89 (San Isidro Patios) 1047 hogares, el valor más elevado de las tres UPZ pertenecientes a la localidad de Chapinero. En la actualidad, se calcula su población en cerca de 25 000 habitantes,⁸ a pesar de que no existe un censo reciente, sino tan solo proyecciones de la Secretaría del Hábitat.

El crecimiento de la demanda de servicios básicos, la imposibilidad de ampliar las coberturas por medio de inversión pública, la creciente producción de desechos sólidos, vertimientos y aguas servidas asociadas a la urbanización ha deteriorado notablemente la calidad y la cantidad de los recursos naturales en este sector de la Reserva; en particular el recurso hídrico, conformado por las nueve quebradas que se encontraban en la zona, y que desde los años ochenta han mostrado señales de desaparición por causa de distintos tipos de intervenciones, entre ellas la contaminación, la desecación, el taponamiento y la desviación (Alcaldía Mayor de Bogotá et al., 2010).

Ante el problema de abastecimiento de agua potable, en 1982 la comunidad agenció un acueducto comunitario para satisfacer sus necesidades de agua, y poco a poco fue ampliando su cobertura hasta llegar a construir un modesto sistema de alcantarillado, que solo conduce sus aguas residuales y sin tratar al río canalizado de Molinos, el cual corre de oriente a occidente de la ciudad y transporta las aguas residuales de los barrios que se ubican cuenca abajo, de modo que afecta a los barrios circundantes.

Se puede decir que, dada la dinámica de densificación y crecimiento de estos barrios, la ausencia de un servicio de acueducto y alcantarillado óptimo que cubra al 100 % de la población; la falta de un sistema integral de recolección, manejo y tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos, y la creciente demanda por el recurso hídrico han conspirado para que, al conflicto de uso del suelo, se sumen otros conflictos ambientales en torno a la disponibilidad de agua, el acceso a espacio público y equipamiento urbano, el abandono de mascotas, etc. Ante la evasión y desatención del conflicto generado por la urbanización ilegal de predios, este sigue creciendo, escalando, y el número de actores afectados es cada vez mayor.

A pesar de la condición de “ilegalidad”, los barrios cuentan con un precario equipamiento colectivo, agenciado enteramente por las organizaciones comunitarias con participación de varias ONG y algunas entidades estatales que prestan servicios de educación y salud (un puesto de salud), y poseen un precario espacio público, con vías en su mayoría autoconstruidas y con insatisfactorias condiciones de seguridad y de alumbrado público. En el año 2009, por ejemplo, se contaba con 18 instituciones de Bienestar Social “que centran su intervención en la prevención y asistencia a los grupos de población más vulnerables y que viven en condiciones de pobreza y miseria” (Secretaría Distrital de Planeación, 2009, p. 38).

Existe una gran variedad de actores institucionales, privados y de la sociedad civil, etc., involucrados en este conflicto, en especial las autoridades ambientales del nivel nacional (el MMA), regional (la CAR de Cundinamarca), distrital y local (la Secretaría de Medio Ambiente, Catastro, Planeación Distrital, la Dirección de Prevención y Atención de Desastres [DPAE], la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá —en adelante, EAAB— y las empresas prestadoras de servicios públicos, entre muchas otras). También concurren en él el Cantón Norte; propietarios de canteras y areneras; talladores de piedra; propietarios de los predios rurales afectados por la declaración de la Reserva (grandes, medianos y pequeños), con distintos intereses y proyecciones sobre sus propiedades; habitantes de estratos altos residentes en condominios vecinos, y habitantes de los cinco barrios que conforman San Isidro Patios, de estrato 1 y 2, y sus distintas organizaciones, con características de autogestión y un fuerte sentido de pertenencia, grupos de jóvenes, JAC y Acualcos (el acueducto comunitario).

Desde lo institucional, se presentan elementos de contexto problemáticos, tales como: 1) la intermitencia de las intervenciones estatales, que muestran lógicas contradictorias que oscilan entre el asistencialismo paternalista y el segregacionismo; 2) un enorme cuerpo normativo y regulatorio en varios niveles, desarticulado y confuso, caracterizado por la falta de claridad administrativa (funciones, competencias, jurisdicción, responsabilidades, lógicas, etc.) y limbos jurídicos (véase anexo 1); 3) la ausencia de instrumentos eficientes de comando y control de los usos del suelo; 4) la baja capacidad de intervención estatal coordinada, y 5) el clientelismo, la impunidad y la corrupción.

En cuanto a la construcción de clientelas y las prácticas de subalternidad, en los Cerros Orientales persiste la práctica de comercializar lotes dentro de la Reserva, ya sea motu proprio o utilizando urbanizadores ilegales (tierreros), patrones y “caciques” políticos, que incorporan a los pobladores de estos barrios a sus clientelas con la promesa de legalización, acceso a servicios o infraestructura urbana, lo que alimenta prácticas políticas de patronaje y formación de redes clientelistas. Una gran cantidad de los barrios hoy legalizados en los Cerros Orientales han seguido este proceso (como Juan XXIII, Pardo Rubio, El Paraíso, Los Olivos, Cerro Norte, El Codito, San Martín, etc.) (Camargo, 2001, 2005b).

Adicionalmente, la urbanización ilegal es una actividad muy rentable: quienes lotean y venden no realizan sesiones de los predios, no pagan impuestos, ni tramitan licencias, utilizan suelo no apto para la urbanización y, una vez que las familias construyen sus viviendas, se tornan en una clientela que solicita la asistencia estatal, la cual, a su vez, debe entrar, con enormes costos para el erario, a corregir todas las irregularidades e impactos ocasionados por los urbanizadores y el desarrollo progresivo de los barrios: reasentar población en riesgo, proveer servicios básicos y espacio público, construir infraestructura social, vías de acceso y equipamiento urbano, entre otros. En los últimos años se ha generado un proceso de gentrificación de los barrios, que son comprados por grandes consorcios económicos para construir proyectos urbanos para grupos con mayor poder adquisitivo, en especial en la localidad de Chapinero.

La legalización de los barrios abriría, en principio, la posibilidad de que el Distrito pudiera invertir en obras y programas para elevar la calidad y cobertura de los servicios públicos, del transporte, del espacio público, etc., como es el caso del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Sin embargo, dada la indefinición jurídica en la que se encuentran los barrios de San Isidro y el hecho de que la Reserva sea un área protegida de carácter nacional, se requiere de un proceso de concertación y acuerdo entre entidades en todos los niveles: el MMA, la CAR y la Secretaría de Medio Ambiente, para poder realizar la sustracción y realinderación, así como generar las pautas para su restauración ecológica, su conservación y su manejo, lo que hasta el momento no ha sido posible.

Esta situación desemboca en un alto costo de transformación del conflicto y del agenciamiento de diferentes tácticas para la autoproducción del hábitat. Han sido muchos los intentos de transformar el conflicto por las vías formales (normativa y judicial): entre 1974 y 2006 se produjeron cerca de cuarenta normas (véase anexo 1). Esta larga secuencia de normas y pleitos legales ha contribuido a fortalecer la percepción de intratabilidad, dado que el conflicto no ha sido atendido adecuadamente y se ha mantenido y complejizado, al involucrar cada vez a un mayor número de contradicciones y actores.

Esta situación también ha contribuido a fortalecer entre los actores involucrados la percepción de que los costos de transformación son muy altos, ya que algunos de los actores institucionales sostienen que la única forma efectiva de evitar la urbanización de los cerros es prohibir la extensión de suscripciones de servicios de acueducto y alcantarillado, así como evitar que se establezcan precedentes por medio de la legalización de los barrios, por lo cual se rehúsan a dar curso al proceso, a pesar de que los barrios se han ido consolidando desde hace casi cuarenta años.

Se asume que cualquier señal de legalización podría disparar la urbanización ilegal de los cerros, al percibirse como una ventana a la urbanización ilegal o apropiación de un suelo que presenta una fuerte demanda y, por lo mismo, un elevado precio en el mercado inmobiliario del área de los Cerros Orientales en la parte norte de la ciudad.

Es notable que, a pesar del déficit en el suministro de agua y de servicios como alcantarillado, la comunidad residente en los barrios haya mantenido una actitud relativamente pasiva frente a la escasez del recurso, y no se hayan registrado conflictos violentos. Sin embargo, podría decirse que la comunidad ha mantenido una actitud de resistencia al permanecer y agenciar su sustento en el área utilizando distintas tácticas —dentro de las cuales la más importante es la autoorganización—, al tiempo que ha buscado las vías formales y legales de resolución —por medio de tutelas, derechos de petición y acciones de cumplimiento—, que han obtenido muy pocos resultados.

En lo que respecta a los primeros rasgos reseñados: la larga duración, la recurrencia y los repetidos fracasos de numerosos intentos de resolución, en este libro nos referiremos al hito quizá más importante y reciente intento de transformación, conocido por el público a través de los medios de comunicación. Este evento, data del año 2005, fecha en que la CAR y el Ministerio del Medio Ambiente —en adelante, MMA— emitieron la Resolución 463, del mismo año, por medio de la cual redelimitaban la Reserva y creaban una franja de adecuación.