Andreas Brunner, Iris Michel, Julie von Mandach, Martin Graf

EXTERNE SCHULEVALUATION IM KONTEXT DES SCHULISCHEN
QUALITÄTSMANAGEMENTS

ISBN Print: 978-3-0355-0247-3

ISBN E-Book: 978-3-0355-0271-8

1. Auflage 2015

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Inhaltsverzeichnis

1    Einleitung

Andreas Brunner

Im Zuge grundlegender Reformen der Steuerung im Volksschulbereich wurden ab den 2000er Jahren in fast allen Deutschschweizer Kantonen Fachstellen für externe Schulevaluation geschaffen. Im Kanton Bern erfolgte der Aufbau 2009 am damaligen Zentrum für Bildungsevaluation der Pädagogischen Hochschule Bern (PHBern). Die Fachstelle hatte den Auftrag, an der PHBern die konzeptionellen Grundlagen für externe Schulevaluation im Kanton Bern zu erarbeiten und die entwickelten Verfahren und Instrumente im Rahmen des Projekts «Schulisches Qualitätsmanagement» (2011–2014) zu testen.

Bereits zu Projektbeginn war klar, dass der Kanton Bern die externe Schulevaluation aus bildungs- und finanzpolitischen Gründen nicht obligatorisch und flächendeckend einführen würde. Sie wurde in der Folge als Dienstleistungsangebot der PHBern für interessierte, qualitätsorientierte Schulen konzipiert. In einem kooperativen Vorhaben des Instituts für Forschung, Entwicklung und Evaluation (Abteilung Bildungsevaluation und Schulentwicklung) und des Instituts für Weiterbildung (Bereich Kader- und Systementwicklung) wurden die Angebote der beiden Organisationseinheiten koordiniert und aufeinander ausgerichtet, um interessierte Schulen zielorientiert und bedarfsgerecht in ihrer Schul- und Qualitätsentwicklung zu unterstützen. Externe Schulevaluation wurde als eigenständiges, neues Element im Rahmen des bestehenden Beratungs- und Weiterbildungsangebots «Schulisches Qualitätsmanagement» geführt. Ab 2015 war vorgesehen, das Element in eine ordentliche Betriebsphase zu überführen.

Als Folge der Finanzlage des Kantons Bern musste die PHBern jedoch Ende 2012 eine Verzichtsplanung für die Folgejahre vornehmen. Die externe Schulevaluation im Sinne einer kostenlosen Dienstleistung wurde in der Folge aus dem Angebot der PHBern gestrichen. Ende 2013 fand das Projekt «Schulisches Qualitätsmanagement» der PHBern mit der Schliessung der Fachstelle für Schulevaluation seinen offiziellen Abschluss.

Die Schließung der Fachstelle bildet den Anlass für eine Einordnung, Reflexion und Dokumentation des Projekts «Schulisches Qualitätsmanagement» aus Sicht des Instituts für Forschung, Entwicklung und Evaluation. Die folgenden Beiträge der Mitarbeitenden der Fachstelle verfolgen damit als Zielsetzungen

—die Diskussion der Bedeutung von externer Schulevaluation für Bildungspolitik und Schulentwicklung,

—die Darstellung der PHBern als Dienstleisterin für externe Schulevaluation sowie

—die Dokumentation der praktischen Verfahren der externen Schulevaluation.

In Kapitel 2 setzt sich Iris Michel eingehend mit der Funktion der externen Evaluation für Kantone und Schulen auseinander. Sie nimmt eine Einbettung der externen Schulevaluation in bildungspolitische Entwicklungen der letzten Jahre vor und erläutert ihre Zwecke und Wirkungsbereiche. Unter Einbezug von Erfahrungen aus anderen gewichtigen Bildungskantonen ordnet sie die verschiedenen Aspekte von externer Schulevaluation in einem differenzierten Programmmodell ein und verortet sie dabei aus einer ganzheitlichen Perspektive.

Julie von Mandach widmet sich in Kapitel 3 der Frage, wie die PHBern die externe Schulevaluation als Dienstleistung gestaltet und im Projekt «Schulisches Qualitätsmanagement» einordnet. Die externe Evaluation wird dabei in die weiteren Elemente des schulischen Qualitätsmanagements eingeordnet.

In Kapitel 4 dokumentiert Martin Graf das Verfahren der externen Schulevaluation an der PHBern. Die Vorbereitung und Durchführung einer auf die Einzelschule zugeschnittenen externen Schulevaluation wird entlang der einzelnen Vorgehensschritte des Evaluationsprozesses aufgezeigt.

In Kapitel 5 führt Andreas Brunner die Erkenntnisse auf den verschiedenen Ebenen zusammen und zieht eine abschließende Bilanz.

2   Funktion der externen Schulevaluation für Kantone und Schulen

Iris Michel

Das vorliegende Kapitel skizziert unter Einbezug eines interkantonalen Vergleichs das Potenzial der externen Schulevaluation für die Bildungspolitik sowie für die Schulentwicklung. Vor dem Hintergrund der Entwicklung im Kanton Bern beschäftigt es sich mit den folgenden Fragen:

—Wie stellt sich die aktuelle Praxis der externen Schulevaluation im interkantonalen Vergleich dar?

—Welche Funktionen erfüllt die externe Schulevaluation für die Kantone (Bildungsverwaltung, Bildungspolitik)?

—Welche Funktionen erfüllt die externe Schulevaluation für die Schulen?

Die Darstellung der aktuellen Praxis der externen Schulevaluation im Volksschulbereich in der Deutschschweiz¹ erfolgt exemplarisch anhand eines Vergleichs der Konzepte externer Schulevaluation in den Kantonen Aargau, Bern, Luzern und Zürich. Die Auswahl dieser Kantone wird in Kapitel 2.2.1 ausführlich begründet. Der Vergleich der Konzepte beschränkt sich auf grundsätzliche Merkmale. Eine detaillierte Auseinandersetzung mit den inhaltlichen Merkmalen (z. B. konkrete Verfahrensabläufe, Qualitätsanforderungen) geht über den Zweck dieses Beitrags hinaus.

Für den Vergleich wird die externe Schulevaluation als Programm aufgefasst, d. h. als «gezielt konzipiertes Maßnahmenpaket, das eine erwünschte Wirkung auf individueller oder sozialer Ebene herbeiführen soll» (vgl. Website evoluation.de). Als Vergleichskriterien dienen generische, d. h. immer wiederkehrende Elemente von Programmen: Bedingungen, Konzepte, Ziele und Aktivitäten sowie Resultate. Diese Strukturierung basiert auf dem von Beywl und Niestroj (2009) entwickelten Gliederungsschema für logische Programmmodelle. Das generische Programmmodell wurde inhaltlich mit Begriffen aus der externen Schulevaluation angereichert und zu einem konkreten Programmmodell externer Schulevaluation ausgebaut. Es integriert die verschiedenen Ausprägungen der Verfahren externer Schulevaluation in den vier genannten Kantonen. Das Modell erhebt nicht den Anspruch auf Vollständigkeit, insbesondere leistet es keinen Beitrag dazu, die faktische Wirkungsweise und die tatsächlichen Wirkungen externer Schulevaluation empirisch zu beschreiben.

Die inhaltliche Anreicherung des generischen Programmmodells ist in einem iterativen Prozess entstanden. Neben eigenen Überlegungen wurden laufend Erkenntnisse aus dem Literatur- und Dokumentenstudium in das Gliederungsschema und in die Beschreibung der Programmelemente eingebaut. Parallel dazu wurden vier Experten und eine Expertin für externe Schulevaluation mündlich befragt.

Zur Klärung von Fragen zu den kantonalen Konzepten wurden befragt:

—Fredy Felber, Leiter der Abteilung Schulevaluation des Kantons Luzern, bis 2014 Vorstandsmitglied und weiterhin Mitglied der Fachkonferenz der ARGEV² als Vertreter des Kantons Luzern

—Jürg Frey, Leiter der Fachstelle für Schulbeurteilung des Kantons Zürich, bis 2012 Vorstandsmitglied und Mitglied der Fachkonferenz der ARGEV als Vertreter des Kantons Zürich

—Peter Hänni, Schulinspektor des Kantons Bern, davor langjährig als Leiter von verschiedenen Qualitätsentwicklungsprojekten an der Erziehungsdirektion Bern tätig; von 2002 bis 2009 Mitglied der Fachkonferenz der ARGEV als Vertreter des Kantons Bern

—Peter Steiner, Leiter der Fachstelle externe Schulevaluation an der Pädagogischen Hochschule der Fachhochschule Nordwestschweiz, bis 2014 Präsident der ARGEV und weiterhin Mitglied der Fachkonferenz als Vertreter des Kantons Aargau.

Zur Klärung von Fragen in Bezug auf Leistungsmessungen und deren Einbeziehung in die Verfahren externer Schulevaluation wurde befragt:

—Vera Husfeldt, Leiterin Abteilung Qualitätsentwicklung an der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK)

Die Beiträge der befragten Personen werden in der Beschreibung der Programmelemente namentlich gekennzeichnet, wenn es sich um persönliche Einschätzungen handelt.

2.1   Ausgangslage

Im Folgenden werden die zentralen bildungspolitischen Veränderungen, die zur Schaffung von Fachstellen externer Schulevaluation geführt haben, sowie die Aufgaben und Zwecke der externen Schulevaluation kurz erläutert.

2.1.1 Einführung eines neuen Steuerungsmodells

Ab Mitte der 1990er Jahre setzte im deutschen Sprachraum ein Paradigmenwechsel bei der Steuerung des Schulwesens ein. Als konvergente Merkmale dieses neuen Steuerungsmodells können drei Kernbereiche festgestellt werden (vgl. Altrichter, Maag Merki 2010, S. 35):

—Die Entwicklung von einer zentralistisch-bürokratischen Verwaltung hin zu einer Stärkung der lokalen Autonomie und der Vergrößerung von Gestaltungsspielräumen an den einzelnen Schulen durch eine Umverteilung von Aufgaben und Kompetenzen.

—Die «Vertrieblichung» von Schulen, mit der die Leitung und die Entwicklungstätigkeit an der Schule gestärkt werden sollen.

—Der Rückgriff auf Evidenz bei der Ausgestaltung der Bildungspolitik und der Schulentwicklung, beispielsweise durch die Vorgabe von wissenschaftlich gestützten Bildungsstandards und der empirischen Überprüfung der Zielerreichung.

Als Auslöser für den Paradigmenwechsel werden in der Literatur verschiedene Faktoren genannt. Rolff (1999) betrachtet die Stärkung der einzelschulischen Gestaltungsautonomie als eine Antwort auf die «Krise der Aussensteuerung»: «Zentrale Behörden können die je individuellen Schulen in ihrer Entwicklung nicht (mehr) lenken, schon weil es ihnen angesichts der Vielfalt und der Differenziertheit der Schullandschaft an Steuerungswissen fehlt und innere Entwicklung, also pädagogisches Handeln, ohnehin nicht ‹regierbar› ist» (S. 63). Die Vergrößerung der Entscheidungskompetenzen und der Eigenverantwortung der Schulen vor Ort erforderte die Einsetzung von qualifizierten, professionell agierenden Schulleitungen.

Die «Vertrieblichung» der Schulen sollte deren Output verbessern: «Gut geführte Schulen mit einer hohen Autonomie und Verantwortung für die Zielerreichung erbringen bessere Leistungen» (Erziehungsdirektion des Kantons Bern o.J., S. 5). Diese Schlussfolgerung verweist auf den bildungsökonomischen Hintergrund des neuen Steuerungsmodells, der als Übertragung von Grundsätzen des New Public Managements auf den Bildungsbereich gesehen werden kann. Die Vorgabe von Zielen und die Überprüfung der Zielerreichung durch die Behörden als kennzeichnendes Merkmal der neuen Steuerung ergeben sich aus der Frage, ob die in das Bildungswesen investierten finanziellen Mittel richtig eingesetzt werden und die intendierten Wirkungen tatsächlich auftreten. Diese Frage nimmt sowohl die Schulen als Leistungserbringerinnen wie auch die bildungspolitischen Akteure in die Pflicht: Sie impliziert nicht nur, dass die Zielerreichung bei den Schulen kontrolliert wird, sondern auch, dass bildungspolitische Maßnahmen auf ihre Tauglichkeit und ihre Umsetzbarkeit hin kritisch überprüft und, falls notwendig, revidiert werden. Evidenz wird aber auch von der Öffentlichkeit eingefordert. Eltern und Steuerzahlerinnen und -zahler wollen mittels Evidenz über die Qualität von Schulen und Schulsystemen informiert sein.

In der Schweiz erfolgte der Paradigmenwechsel aufgrund der föderalen Struktur im Bereich der Volksschulbildung von Kanton zu Kanton zu unterschiedlichen Zeitpunkten und in unterschiedlichen Varianten. Gemeinsam ist in fast allen Deutschschweizer Kantonen die Einsetzung von qualifizierten Schulleitungen als Ablösung der früheren Laiengremien oder übergeordneter Amtsstellen. Dies erforderte neue Regelungen zu den Aufgaben und Verantwortungsbereichen der kommunalen und kantonalen Aufsichtsorgane (Schulinspektorate), auf die im folgenden Kapitel näher eingegangen wird.

2.1.2 Schaffung von Stellen für externe Schulevaluation

Die zentrale Aufsicht über die Lehrtätigkeit der Lehrpersonen und die Aufgabenerfüllung der Schulen durch die kantonalen Schulinspektorate waren mit der größeren Autonomie und der höheren Eigenverantwortung der Schulen nicht mehr vereinbar. Die Führungsstruktur wurde neu aufgeteilt in einen strategisch-politischen und einen betrieblich-operativen Zuständigkeitsbereich³. Ersterer wurde den in vielen Kantonen weiter bestehenden Bildungskommissionen/Schulpflegen übertragen. Für die betrieblich-operative Führung der Schule war neu die Schulleitung zuständig. Mit dieser Verlagerung der Verantwortlichkeiten wurde den Schulen von staatlicher Seite die Verpflichtung zur Qualitätsentwicklung und -sicherung auferlegt, um die Qualität und die Gleichwertigkeit der Volksschulbildung zu gewährleisten. Als Mittel dazu werden in den gesetzlichen Grundlagen interne und externe Evaluationen genannt. Für die Durchführung von externen Schulevaluationen wurden in den meisten Deutschschweizer Kantonen verwaltungsinterne oder -externe Fachstellen geschaffen die die traditionellen Schulinspektorate ergänzen, ersetzen oder aber Schulevaluation und Aufsichtsfunktion gleichzeitig wahrnehmen. Dies erforderte eine Neudefinition der Aufgaben der bestehenden Steuerungsorgane innerhalb der Bildungsverwaltung und einen Kulturwandel in Bezug auf deren Rollenverständnis.

2.1.3 Aufgaben und Zwecke der externen Schulevaluation

Die Aufgabe der externen Schulevaluation besteht programmatisch darin, mit sozialwissenschaftlichen Methoden Daten zu Prozessqualitäten von einzelnen Schulen zu erheben und die Qualität der Schule anhand von normativen Referenzrahmen zu beurteilen. Dazu werden Schulleitungen, Lehrpersonen, Schülerinnen und Schüler, Eltern sowie allenfalls weitere Beteiligte befragt. Die externe Schulevaluation soll damit das Blickfeld auf die Schule erweitern: einerseits um Qualitätsdimensionen und andererseits um Perspektiven, die in Controlling-Prozessen und bildungsstatistischen Erhebungen nicht erfasst werden. Nach der Auswertung der Daten wird den Schulen, in manchen Kantonen auch der kantonalen Aufsicht über die Ergebnisse Bericht erstattet. Eine weitere Aufgabe der externen Schulevaluation kann darin bestehen, das aus den einzelnen Schulen gewonnene Wissen zuhanden des Kantons zu aggregieren und aufzubereiten.

Landwehr (2011) hat für die externe Schulevaluation vier Wirkungsbereiche definiert (vgl. Abb. 2.1). In der Literatur werden diese üblicherweise als «Zwecke» einer Evaluation bezeichnet, mit denen bestimmte Funktionen und Ziele erfüllt werden sollen. Im vorliegenden Beitrag wird deshalb der Begriff «Zweck» verwendet. Richtet sich der Zweck an eine bestimmte Adressatin/einen bestimmten Adressaten (hier: die kollektiven Adressaten Schule und Kanton), wird von «Funktion» gesprochen. Die vier Zwecke nach Landwehr (ebd., S. 39ff.) sind:

—Wissensgenerierung: Mit den Evaluationsergebnissen liefert die externe Schulevaluation der Schule Wissen über qualitätsrelevante schulische Bedingungen und Prozesse.

—Anstoß zur Schulentwicklung: Das erzeugte Wissen kann von den lokalen Behörden und der Schule zur strategischen Steuerung, zur Entwicklungsplanung und zur Beseitigung von identifizierten Defiziten genutzt werden.

—Rechenschaftslegung/Kontrolle: Die Erkenntnisse aus der externen Schulevaluation dienen der Schule zur Rechenschaftslegung gegenüber dem politischen Auftraggeber und gegenüber der interessierten Öffentlichkeit. Aus Sicht des Auftraggebers dient die externe Schulevaluation zur Kontrolle der Aufgabenerfüllung.

—Normendurchsetzung: «Durch die externe Schulevaluation werden geltende Normen bewusst gemacht und deren Umsetzung verbindlich eingefordert. Sie wird so zu einer ausserordentlich wirksamen Form der Erwartungs- und Normenkommunikation: Mit ihrer Hilfe wird kommuniziert, was der ‹Auftraggeber› bzw. die normensetzende Instanz von den Schulen erwartet» (ebd., S. 40).