SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO
MÉXICO ANTE EL MUNDO:
TIEMPO DE DEFINICIONES
Primera edición, 2006
Primera edición electrónica, 2015
Diseño de portada: Laura Esponda Aguilar
Fotografía del mapa de portada: © JupiterImages Corporation, 2005
D. R. © 2006, Fondo de Cultura Económica
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ISBN 978-607-16-3245-6 (ePub)
ISBN 978-968-16-8081-7 (impreso)
Hecho en México - Made in Mexico
ÍNDICE
Presentación, Luis Herrera-Lasso M.
Introducción, Olga Pellicer
Primera Parte.
I. Las relaciones de México con el exterior: un breve diagnóstico, Olga Pellicer, Luis Herrera-Lasso M. y Guadalupe González G.
Introducción
Los contextos nacional e internacional: los nuevos escenarios en México
La relación con los Estados Unidos
Relaciones con Canadá
Diversificación a otras regiones
México en los organismos multilaterales
Síntesis y conclusión del diagnóstico
Recomendaciones generadas a partir del diagnóstico
Segunda Parte.
PROCESOS DE CAMBIO Y ESTRATEGIA DE POLÍTICA EXTERIOR
II. El mundo al inicio del siglo XXI: un panorama político, Jorge Alberto Lozoya
La hegemonía estadunidense
La desaparición de la URSS
El éxito de la Unión Europea
La nueva arquitectura internacional
La reconformación asiática
La incógnita latinoamericana
La gobernabilidad internacional en juego
Crecimiento económico e igualdad social
Nuevo tiempo, nuevo espacio
Miserias física y espiritual
III. Las bases internas de la política exterior: realidades y retos de la apertura económica y la democracia, Guadalupe González G.
La política exterior a debate
Una mirada al presente: entre el cambio y la continuidad
Alcances y límites del modelo de apertura económica
Democratización y política exterior
La agenda de decisiones estratégicas pendientes
Bibliografía
IV. Estrategia de política exterior: necesidad de un nuevo rumbo, Luis Herrera-Lasso M.
Introducción
De la posguerra a 1970
De 1970 a 1982
De 1982 a 2000
El momento actual: 2000-2005
Necesidad de una nueva estrategia de política exterior: tiempo de definiciones
Tercera Parte.
GRANDES TEMAS DE POLÍTICA EXTERIOR
V. Política económica y política exterior: hacia una política económica internacional, Francisco Suárez Dávila
Introducción
México en el entorno económico internacional: claros y oscuros, fortalezas y debilidades
Cambios en el entorno económico mundial adversos a México: “remar contra la corriente”
México: rezago económico interno y política económica internacional cosmética (2000-2005)
La política económica internacional “cosmética”
La nueva coyuntura política de 2006: el debate sobre la visión y la estrategia futura del país: “retroceso mayor o reencuentro de rumbo”
Política económica internacional: hacia las regiones y los países
Los organismos financieros internacionales y los cambios de su estructura de gobernación (governance)
Coordinación entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y las otras secretarías de Estado en materia de política económica internacional
Síntesis y conclusiones
Bibliografía
VI. Seguridad nacional y política exterior: espacios para la acción, Jorge E. Tello Peón
“Seguridad nacional”: la permanente construcción de un concepto
La seguridad nacional como política de Estado
Seguridad y fronteras
La contención migratoria y las paradojas de la relación
La relación con los Estados Unidos: paréntesis sobre percepciones mutuas
Los márgenes de cooperación
El imperativo de construir una relación institucional para la seguridad
La seguridad pública como componente esencial de la seguridad de fronteras
Ideas para la construcción de un modelo de seguridad de fronteras
La “cuadrícula mexicana”: algunas consideraciones de estructura política y la reiteración de una propuesta
Epílogo
PRESENTACIÓN
México ante el mundo: tiempo de definiciones es resultado del ejercicio de un grupo de especialistas, a quienes convocó el interés por el futuro de las relaciones internacionales de México.
Los autores de este libro combinan una interesante mezcla de habilidades y experiencias. Algunos se han consagrado siempre a la vida académica, otros han sido representantes diplomáticos de México en el exterior y casi todos han ocupado posiciones importantes relacionadas con el quehacer internacional del país. Sin embargo, la coincidencia más valiosa entre ellos es su proclividad a la reflexión y al trabajo prospectivo en sus campos de especialización.
A diferencia de obras similares en las que el coordinador invita, compila textos y prepara la edición final, este libro es producto de un ejercicio colectivo, pues cada uno de los capítulos fue motivo de intensas discusiones. Esto no significa que todos coincidamos en todo lo que se dice en cada parte de la obra, sino que no hubo un solo tema importante que no haya sido objeto de una reflexión en común. En este sentido, aunque cada artículo lleva la firma de su autor, la obra en su conjunto es ciertamente responsabilidad compartida.
A la complejidad que representa un ejercicio de esta naturaleza, añadimos otra mayor que es presentar, como instrumento de apoyo a esta obra, una extensa colección de láminas con datos, cifras y gráficas sobre los distintos temas de las relaciones de México con el exterior. Este apoyo de información no pretende ser exhaustivo ni abarcar todos los temas que se tratan en la obra. Sin embargo, consideramos que puede representar una herramienta muy importante para quienes se dedican a la reflexión y la docencia en este campo, razón por la cual lo presentamos en la forma de disco compacto.
Este libro se gestó y desarrolló dentro del Grupo Coppan, S. C., cuyas actividades se han orientado en una proporción importante al análisis estratégico internacional (Analítica Internacional GC), lo que nos ha llevado a un esfuerzo permanente por encontrar respuestas a preguntas de interés en los temas de política exterior, migración y seguridad nacional. Estos ejercicios nos sirven de base para apoyar los trabajos de formulación de políticas públicas, lo que constituye otra de las actividades centrales de Grupo Coppan, S. C.
Sin los coautores, su buena disposición y su apertura al diálogo y la reflexión, esta obra ciertamente no existiría. Va para ellos todo mi reconocimiento. Adicionalmente quisiera agradecer a Gustavo Mohar por su participación en la revisión y discusión de los textos, a Ricardo Nudelman cuyo aliento y apoyo fue decisivo para la publicación de esta obra, así como a nuestros jóvenes investigadores en el Grupo Coppan, en particular a Mónica Carreón, por su trabajo siempre esmerado.
En lo personal, resulta un honor y un privilegio presentar este libro por la calidad profesional y humana de los coautores, todos ellos convencidos de la pertinencia y necesidad de aportar ideas para el debate y la reflexión a fin de que México sea mejor.
LUIS HERRERA-LASSO M.
INTRODUCCIÓN
OLGA PELLICER*
Cuando se inició el proyecto para elaborar el presente libro, los autores coincidieron en tres preocupaciones básicas que orientarían los ensayos que lo conforman. La primera, entender mejor el panorama internacional contemporáneo con atención especial al papel que desempeñan los Estados Unidos. La segunda, analizar el comportamiento de México en el mundo a partir de su ubicación geopolítica, su vinculación económica externa y su política hacia el exterior. Finalmente, evaluar las estrategias de política exterior que han guiado al gobierno mexicano en los últimos años y dar elementos para fortalecerlas y, en su caso, mejorarlas.
El primer paso para responder a las preocupaciones anteriores fue la elaboración de un diagnóstico sobre el estado de las relaciones de México con el exterior, enriquecido por un anexo estadístico (disco compacto), que constituye la primera parte de este libro. El primer ejercicio en esta dirección fue realizado por los mismos autores en 2004 en el marco del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (Comexi), que apareció en ese mismo año con el título Las relaciones de México con el exterior: diagnóstico y propuestas de acción.
El diagnóstico presenta un cuadro inquietante de las relaciones exteriores de México en el primer lustro del siglo XXI. Se advirtió una agudización de problemas con los Estados Unidos, el interlocutor más importante de dichas relaciones; se observó un deterioro en las relaciones con otros países y regiones, como América Latina; se registró un debilitamiento del prestigio internacional de México en los foros multilaterales; por último, se hizo evidente la ausencia de una línea conductora que orientase los objetivos y la estrategia de la política exterior a corto, mediano y largo plazos. Más que en otros momentos de su historia reciente, México parece haber perdido el rumbo de sus proyectos interno y externo de suerte que, en momentos de transición y redefinición del orden internacional, se encuentra a la deriva comparado con otros países con un peso económico o político similar.
Esos resultados definieron las líneas de investigación que convenía seguir. Era necesaria una mirada más amplia sobre el panorama internacional en que estamos inmersos y una reflexión más cuidadosa sobre la política exterior que permitiera entender por qué no ha sido posible hacer de ella una herramienta más útil para el posicionamiento de México en el ámbito internacional.
Respondiendo a esas preocupaciones, la segunda parte del libro se inicia con el ensayo de Jorge Alberto Lozoya sobre el mundo en el siglo XXI. Se trata de una mirada amplia sobre la política internacional de nuestros días, que se detiene a observar con más detalle algunos fenómenos sobresalientes que van de la hegemonía estadunidense a la reconformación de Asia o los problemas de gobernabilidad en un mundo globalizado. El panorama que allí se ofrece sirve de telón de fondo para los ensayos de la segunda parte.
El ensayo escrito por Guadalupe González González estudia los efectos de la apertura económica y la transición democrática en México sobre su política exterior. La autora señala que ambos fenómenos han modificado el modelo de desarrollo y la naturaleza del régimen político del país, lo cual ha afectado, sin duda, a la política exterior; basta referirse, por ejemplo, a la influencia de una mayor democracia sobre el comportamiento del Congreso o los gobernadores en esa materia. Sin embargo, tal efecto no llega a producir un verdadero golpe de timón en dicha política, la cual, a pesar de la presencia de nuevas situaciones y nuevas voces, se mantiene notablemente anclada en formulaciones y objetivos pertenecientes a otros momentos de la vida nacional.
El trabajo de Luis Herrera-Lasso traza, a lo largo de un periodo que va de 1945 a nuestros días, las circunstancias estructurales y coyunturales que han influido sobre la política exterior. Entre las primeras se encuentran la ubicación geopolítica de México, el grado de desarrollo y la solidez, o no, de sus instituciones gubernamentales. Entre las segundas destacan las prioridades cambiantes de la agenda internacional, las relaciones de poder internas y los vaivenes de la economía internacional. La manera en que los gobiernos en turno han ido utilizando el margen de maniobra que permiten las circunstancias anteriores constituye el hilo conductor del ensayo. Por lo que se refiere al momento actual, el autor hace una larga reflexión sobre las diversas circunstancias que explican la debilidad o casi ausencia de objetivos y estrategias de política exterior, y termina con una serie de propuestas para construir dichas estrategias en el futuro próximo.
La tercera parte contiene dos estudios sobre temas específicos: la ubicación de México en la economía internacional y el tema de la seguridad en las relaciones exteriores de México después de los ataques terroristas en Nueva York. El ensayo de Francisco Suárez Dávila ofrece datos fundamentales para conocer el lugar de México en la economía internacional, sus ventajas y debilidades. Analiza las condiciones de la economía internacional que son adversas para los intereses de México; asimismo, examina la política económica internacional de México hacia regiones específicas y lleva a cabo un rápido repaso de los temas en torno a los cuales giran las negociaciones más importantes en los foros multilaterales. Después de proporcionar esa visión de conjunto, el autor ofrece una serie de propuestas para orientar la política económica internacional de México en los próximos años. Por último, el ensayo de Jorge E. Tello Peón comienza con una clara delimitación del concepto de seguridad nacional e indica la importancia que tiene en ella la región de la frontera. Sus señalamientos al respecto sirven de antecedente para situar en el marco de la seguridad el tema de la migración a los Estados Unidos. De gran interés resultan sus anotaciones sobre las percepciones distintas de ese fenómeno en México y los Estados Unidos. El ensayo termina con una serie de propuestas para la construcción de instituciones que tengan legitimidad, en ambos lados de la frontera, a fin de manejar con visión de largo plazo el complejo tema de la seguridad fronteriza.
No es posible sintetizar en unas cuantas líneas las conclusiones de los ensayos aquí reunidos. Conviene, sin embargo, señalar que su lectura permite obtener elementos para responder a dos preocupaciones centrales que inspiraron esta obra: ¿por qué no hay rumbo en los objetivos y estrategias de política exterior? ¿Qué se podría hacer para trazar una verdadera estrategia de política exterior de mediano y largo plazos?
Diversos factores han obstaculizado en México la formulación de una estrategia de política exterior; uno de ellos es el desfase entre la velocidad de los cambios ocurridos en los contextos nacional e internacional y la dificultad del liderazgo político del país para interiorizar tales cambios y adecuarse a ellos. Es un motivo común afirmar que pocas veces había tenido lugar, en un periodo tan corto, una transformación tan acelerada del panorama económico y político internacional como la ocurrida durante los últimos 15 años. Asimismo, pocas veces había cambiado tanto la vinculación económica de México con el exterior como al darse la apertura de la economía que tuvo un momento culminante con la firma del TLCAN en 1993. Finalmente, pocas veces se volverá a vivir un cambio tan intenso en la vida política nacional como el que supuso la llegada al poder de un nuevo gobierno el año 2000 después de 70 años de gobiernos emanados del PRI.
A pesar de esos cambios, la mirada de México sobre el exterior sigue estando condicionada, de una parte, por la persistencia de posiciones defensivas heredadas del siglo XIX y de las experiencias que tuvieron lugar durante los primeros años de la Revolución mexicana. De otra, por inercias que impiden llevar a cabo las transformaciones internas necesarias para responder a los cambios en el contexto internacional, las nuevas formas de vinculación con el exterior y los retos que presenta a la política exterior de México una sociedad más democrática.
Los ensayos del presente libro ofrecen diversos ejemplos que ilustran la situación anterior. En el ámbito económico, la firma de múltiples acuerdos de libre comercio refleja bien la voluntad de consolidar la apertura de la economía. Son acuerdos que proporcionan un buen marco jurídico para profundizar la inserción de México en las corrientes de comercio internacional y, como tales, son elementos positivos pero insuficientes. Aprovechar estos acuerdos requiere que los sectores público y privado pongan en marcha conjuntamente medidas que permitan competir en forma más eficiente en el mercado internacional y hacer frente a los efectos que la llegada de importaciones e inversión extranjera directa tienen sobre los diversos sectores de la economía nacional. Esto no ha ocurrido, como lo demuestra, entre otras cosas, la escasa preparación del campo mexicano para hacer frente a la liberalización del comercio de maíz y frijol a partir de 2008; la competitividad limitada de la economía mexicana para hacer frente a los productos provenientes de China, no sólo en el mercado mexicano sino en el de los Estados Unidos, donde los productos chinos empiezan a desplazar a las importaciones mexicanas; el comercio deficitario con la mayoría de países de América Latina y Asia. En pocas palabras, el desfase entre la decisión de abrir la economía mexicana y la decisión de tomar las medidas internas necesarias para aprovechar esa apertura.
En el ámbito político, los ejemplos también son numerosos. Las grandes transformaciones ocurridas desde el fin de la Guerra Fría y de manera más clara después de los ataques terroristas en Nueva York, Madrid y Londres han modificado las prioridades de la agenda internacional colocando en primer lugar la lucha contra el terrorismo. México, país fronterizo con los Estados Unidos, encuentra ahora que la prioridad en sus relaciones con ese país es el tema de la seguridad del territorio norteamericano, lo cual influye sobre la visión que allá se tiene de la seguridad fronteriza y sobre todas las políticas que se adopten en materia de comercio o migración. No obstante, como queda claro en el ensayo de Jorge E. Tello Peón, poco o nada se ha hecho para reorganizar las instancias internas que se ocupan de seguridad en la frontera o para formular objetivos que, por una parte, tomen en cuenta la demanda estadunidense de un mayor control de las zonas fronterizas y, por otra, reflejen los intereses de México que llevan también a buscar la seguridad en esas zonas, aunque frecuentemente por motivos distintos a los que inspiran a la parte estadunidense.
Por lo que toca a los cambios en el contexto nacional, es evidente que la salida de un gobierno que había permanecido 70 años en el poder modifica las condiciones para la formulación y ejecución de la política exterior. Las divisiones entre el Ejecutivo y el Legislativo, resultado de un gobierno con minoría en las cámaras, exige una negociación cuidadosa con la oposición para presentar un frente común en asuntos de política exterior, en particular frente a los Estados Unidos. La poca experiencia política de los nuevos dirigentes y la escasa flexibilidad de una oposición que está aprendiendo a serlo, y en ocasiones optó por la simple oposición sin discriminaciones, han resultado frecuentemente en una parálisis de la política exterior, que ha sido evidente en los problemas con Cuba o en las reacciones tardías y poco contundentes a problemas con los Estados Unidos. Los ensayos de Guadalupe González González y Luis Herrera-Lasso proporcionan amplio material para sustentar esta afirmación. El resultado ha sido la pérdida de legitimidad de la política exterior, que en épocas anteriores había sido factor de fortaleza del régimen político.
En los ensayos aquí reunidos se explican desde diversos ángulos las dificultades actuales para tener objetivos y estrategias de política exterior. Una manera de explicarlo es el peso del pasado en el pensamiento relativo a la política exterior. La historia de nuestras relaciones exteriores y la cercanía con los Estados Unidos propiciaron un cuerpo de principios y doctrinas que llevaron a que el discurso dominante en materia de política exterior fuese altamente defensivo. No es por azar, sino inspirado por ese espíritu defensivo, que se consideró necesario inscribir en la Constitución los principios que deben guiar la política exterior. Se trata, como era de esperarse, de principios formulados de manera muy general, que es necesario interpretar y aplicar de acuerdo con las circunstancias que se van presentando. Sin embargo, esa tarea de actualización no se ha llevado a cabo y ha sido sustituida, frecuentemente, por la pura invocación de principios. El asunto ha llegado al punto en que embarcarse en una discusión seria de política exterior obliga a definir el justo peso que debe darse a los principios y su papel para orientar, mas no sustituir, las estrategias de política exterior.
Una segunda explicación de la dificultad para fijar líneas de política exterior es el peso de la pugna política interna en las reflexiones relativas al futuro de la vida nacional. La larga permanencia de un solo partido en el poder dejó como saldo un enorme apetito por discutir la forma de llegar al poder o recuperarlo. Medios de comunicación, analistas, escritores, todos consagran gran parte de su energía a la discusión sobre este tema. En medio de la reflexión obsesiva sobre cómo se adquiere y reparte el poder político en México, no queda espacio para mirar al exterior e interesarse sobre la manera en que el país se ubica en el mundo. Hay excepciones, claro, pero en general a muy pocos interesa la política exterior, y los líderes de las diversas formaciones políticas del país le dedican una atención muy reducida al tema. Así, hay un claro desfase entre la importancia de lo que ocurre fuera de las fronteras, principalmente en los Estados Unidos, para el devenir de los acontecimientos nacionales y las prioridades que otorgan al exterior los liderazgos políticos y los medios de comunicación.
Otro factor que se erige como un obstáculo para la formulación de estrategias de política exterior es la resistencia tradicional en México a aceptar y convivir con el hecho de que los Estados Unidos ejercen una influencia colosal sobre las relaciones exteriores del país. México es un país cuyo sello distintivo en el mundo es su vinculación con los Estados Unidos. La vinculación se expresa, entre otras formas, a través de la concentración del comercio exterior en ese país y en el intenso movimiento migratorio que ha llevado a 10 millones de mexicanos a vivir en los Estados Unidos. Se calcula que más de 400 000 nuevos trabajadores mexicanos entran al año en el país del norte, independientemente de las medidas restrictivas que se vienen aplicando para frenar esos flujos. ¿Cómo definir nuestro lugar en el mundo y los objetivos y las estrategias de la política exterior sin incorporar como dato fundamental nuestra vinculación con los Estados Unidos? ¿Cómo manejar nuestra creciente interacción con ese país sin vulnerar, al mismo tiempo, el nacionalismo defensivo que impregna el pensamiento en materia de política exterior? Los autores del presente libro coinciden en que responder a estas preguntas es tarea indispensable para la formulación de una política exterior que forme parte de la planeación del desarrollo mexicano a corto, mediano y largo plazos.
Por último, un aspecto que deseamos recoger aquí como elemento que condiciona y obstaculiza la formulación de objetivos y estrategias en materia de política exterior es el de la respuesta del exterior a las ambiciones de México. Por motivos muy diversos, que convendría profundizar en investigaciones posteriores, México no es aliado preferente ni de los Estados Unidos ni de los países al sur de nuestra frontera, con la posible excepción del pequeño Belice. Para los Estados Unidos no somos un aliado, porque no hemos buscado serlo y porque de haberlo buscado muy posiblemente no hubiésemos tenido respuesta favorable. Hasta ahora somos “socios” y, en ocasiones, vecinos incómodos. A pesar del entusiasmo de algunos por profundizar la integración de América del Norte, lo cierto es que no tenemos seguridades respecto a las actitudes favorables que tendrían ante ese proyecto los liderazgos políticos y económicos de los otros dos países de la región. Cierto que hay voces que lo ven con simpatía, por eso ha sido posible debatir frecuentemente sobre ello. Sin embargo, no se trata de voces lo suficientemente representativas para hacer mella en el proceso de toma de decisiones, a menos a corto plazo. Por lo tanto, en los temas fundamentales de la agenda México-Estados Unidos, no podemos partir de la suposición de que existe una “relación especial” entre los dos países ni de la impresión de que somos países en vías de integración formal. Partir de ese supuesto, lo cual ocurre, al menos en el seno de algunas élites, lleva a una fijación equivocada de objetivos y estrategias.
En el caso de los países del sur de México, la situación también es equívoca. Durante años se ha jugado en los medios políticos mexicanos con la idea de la “hermandad latinoamericana”, que debería guiar nuestra política exterior y es referente obligado de nuestras relaciones exteriores. Lo cierto es que, como queda demostrado en el diagnóstico del capítulo I, la relación con América Latina es lejana desde el punto de vista económico y político. Esto se ha visto complicado por las posiciones recientes de países del Cono Sur, en particular Brasil, que buscan distanciar a México de sus proyectos de concertación e integración con base en la lejanía geográfica, así como en las diferencias respecto a sus formas de inserción en la economía internacional. De tal suerte, la pertenencia de México a grupos regionales atraviesa momentos particularmente difíciles, que se requiere tomar en cuenta al delinear los objetivos y las estrategias hacia el futuro.
Las líneas anteriores proporcionan un resumen de los campos que se exploran en los ensayos de este libro. Todos ellos dedican una sección importante a reflexionar sobre cómo superar los obstáculos a que nos hemos referido y cómo hacer posible que en el “tiempo de definiciones” que tenemos hacia adelante el tema de la política exterior se aborde desde nuevas perspectivas.
PRIMERA PARTE