© Piero Ghezzi y José Gallardo, 2013
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QUÉ SE PUEDE HACER CON EL PERÚ
Ideas para sostener el crecimiento económico en el largo plazo
Piero Ghezzi y José Gallardo
1a edición: septiembre 2013
1a edición versión e-book: noviembre 2013
Diseño de la carátula: Icono Comunicadores
ISBN: 978-9972-57-251-7
ISBN e-book: 978-9972-57-272-2
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2013-14504
BUP
Ghezzi, Piero
Qué se puede hacer con el Perú : ideas para sostener el crecimiento económico en el largo plazo / Piero Ghezzi, José Gallardo. -- 1a edición. -- Lima : Universidad del Pacífico : Pontificia Universidad Católica del Perú, 2013.
255 p.
1. Crecimiento económico -- Perú
2. Política económica -- Perú
3. Modelos económicos -- Perú
4. Perú -- Condiciones económicas
I. Gallardo, José
II. Universidad del Pacífico (Lima)
II. Pontificia Universidad Católica del Perú
338.985 (SCDD)
La Universidad del Pacífico y la Pontificia Universidad Católica del Perú no se solidarizan necesariamente con el contenido de los trabajos que publican. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico y la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Derechos reservados conforme a Ley.
A mi padre, que nos legó su entrañable amor por el Perú
y soñó siempre con un país mejor.
A mi madre, cuyo aliento me ha guiado siempre
en la elección y en el cultivo de mi carrera.
PG.
A mis padres, Arline Ku C. y Juan José Gallardo,
por una vida dedicada a sus hijos.
J.G.
Más de 20 años después del inicio del proceso de reformas estructurales, existe en el Perú un debate continuo, aunque difuso, sobre los reales avances de la economía peruana y sobre sus retos presentes y futuros. Actualmente se superponen dos realidades. De un lado, un notable y largo proceso de crecimiento, acompañado de la reducción de la pobreza, impulsado por un contexto externo hasta hace poco muy favorable y un excelente manejo macroeconómico. Del otro lado, avances menores en indicadores que afectan directamente el bienestar de los ciudadanos, como empleo, productividad, y distribución, con progresos incluso menores en educación, seguridad, justicia e institucionalidad en general.
Este desempeño desigual es preocupante porque los indicadores en los que el Perú está rezagado afectan más directamente a la población y generan inequidad y controversia. Más aún, son precisamente estos indicadores los que están asociados al desarrollo económico en el largo plazo. Así, el proceso de crecimiento actual posiblemente no contiene la semilla del desarrollo, y enfrenta enormes dificultades para garantizar un futuro sustancialmente mejor para la mayoría de los peruanos. Esto sugiere la necesidad de hacer algunos cambios al modelo actual de crecimiento.
Sin embargo, existe reticencia entre gran parte del establishment a modificar siquiera mínimamente el modelo. Hasta cierto punto esto es comprensible dadas las experiencias catastróficas del pasado, los logros económicos de los últimos 20 años y los méritos evidentes del modelo actual. No obstante, la reticencia no está justificada. Parece evidente que el modelo de crecimiento, incluso con el fortalecimiento de la política social impulsado por el gobierno actual, no logra resolver los problemas residuales de la economía peruana.
Parte de la reticencia al cambio podría también deberse a la limitada presencia de los economistas en el debate sobre el modelo. Periodistas, abogados, sociólogos y politólogos han participado de manera creciente y notoria en el debate sobre si se debe, y cómo, revisar el modelo del crecimiento. Sin embargo, no ha habido discusiones económicas sustantivas sobre lo mismo.
Esto no se debe a la falta de ideas. Por ejemplo, dos libros relativamente recientes (Cuando despertemos en el 2062 y Opciones de política económica en el Perú 2011-2015) presentan muchas propuestas interesantes. El problema ha sido la falta de diálogo. Pareciera que las únicas alternativas fueran mantener el modelo actual con innovaciones menores, o implementar cambios sustantivos en la estructura productiva, lograr una mayor participación de la renta de los sectores primarios, y potenciar el rol de las empresas públicas. Es decir, o hacer casi nada o repetir, con algunas variantes, intentos fallidos del pasado. Esta falta de diálogo ha exacerbado los temores, ideologizado las posiciones y permitido que se sobresimplifique una discusión que de por sí es compleja.
En realidad, no hay un único modelo de crecimiento consistente con el desarrollo. Cada país debe encontrar el que le funcione mejor. Lo importante, de acuerdo con la experiencia internacional, es que el modelo implementado respete los principios económicos consistentes con el desarrollo, es decir: (1) estabilidad macroeconómica, (2) incentivos orientados al mercado, (3) institucionalidad sólida.
El objetivo de este libro es tender puentes y promover una discusión más constructiva sobre lo que se puede hacer para mejorar el desempeño del país en el largo plazo. Para ello, hacemos uso de aportes de la ciencia económica, muchos de ellos recientes, en particular los realizados en el área de desarrollo económico, que nos provee de un marco conceptual para el análisis.
Como es natural, antes de prescribir soluciones es necesario diagnosticar qué explica el desempeño desigual. En nuestra opinión, son tres razones: (a) el modelo económico implementado en la década de 1990, que naturalmente especializó al país en los sectores en los cuales había ventajas comparativas; (b) la debilidad de la burocracia y las consecuentes limitaciones de las políticas públicas para mitigar los efectos no deseados del modelo económico; y (c) una institucionalidad débil.
Hacer mejoras sustanciales al modelo no es sencillo. La mayoría de los analistas está de acuerdo con la necesidad de fortalecer las instituciones, mejorar la educación, la infraestructura y la seguridad, reducir la corrupción, etc., para lograr el desarrollo. Sin embargo, estas mejoras no se han dado, o al menos no en las dosis adecuadas. En algunos casos, hasta se han producido retrocesos. Existen razones institucionales que en última instancia explican el progreso limitado.
El título de este libro, Qué se puede hacer con el Perú, precisamente reconoce las serias limitaciones para cambiar el curso de la economía. No todo lo que se debería hacer se “puede” hacer. Dentro de los límites impuestos por la realidad institucional y la dotación de recursos del país, el margen para mejorar el desempeño de la economía está en las políticas económicas. Esto, a su vez, puede ayudar a fortalecer paulatinamente la institucionalidad. Pero los cambios deben ser acotados. No tiene sentido arriesgar lo ganado con cambios mayúsculos.
Si queremos resumir nuestra propuesta, esta implica empezar a transformar el Estado. Pero no a través de un big bang o gran reforma, sino mediante medidas que ayuden a recuperar la capacidad de generar políticas públicas. Para ello, debe haber un cambio sustancial en la “función de producción” de dichas políticas, es decir en las burocracias. Como los recursos son escasos, es necesario priorizar. Deben crearse burocracias especializadas con alto contenido económico en las tres áreas donde estas no existen y donde habría un mayor retorno: educación, pobreza rural y lucha contra actividades delictivas. En las áreas donde las burocracias tienen ya más capacidades técnicas, estas deberían tomar mayor liderazgo. Debe también empezar a priorizarse la eficiencia del gasto público para poder financiar las grandes apuestas que el país debe hacer en mejorar sus capacidades productivas. Por último, la política económica debe sofisticarse para empezar a incluir dimensiones regionales y sectoriales que permitan reducir los cuellos de botella al crecimiento.
Nuestra primera aproximación al problema del desarrollo del país, en mayo de 2011, buscó explicar la heterogeneidad de percepciones sobre la economía peruana. Aún entonces pensábamos que, sin cambios sustanciales, el estancamiento eventual de la economía peruana era casi inevitable. No creíamos que este diagnóstico requería una caída sustancial de los precios de materias primas. Desde ese momento, los precios de las materias primas que el país exporta han caído alrededor de 25%. Esto ha evidenciado algunas de las debilidades del modelo y complicado el panorama de crecimiento incluso en horizontes temporales más cortos.
El que ello haya ocurrido tal vez favorezca la receptividad a nuestras propuestas. Pero creemos que los temas que discutimos son mucho más estructurales y que, más allá de fluctuaciones dentro del ciclo económico, el país necesita un cambio sustancial para evitar que, una vez más, se desperdicie una oportunidad para lograr el desarrollo.
En la elaboración del libro nos hemos beneficiado de discusiones con un grupo amplio de amigos y colegas. Varios de ellos lo han leído y/o han comentado partes de él. Entre ellos podemos mencionar a Luis Alberto Arias, Luis Bendezú, Mario Bergara, Mauricio Cárdenas, Luis Carranza, Gianfranco Castagnola, Elmer Cuba, Óscar Dancourt, Eduardo Dargent, Christian Daude, Guillermo Felices, José Luis Flor, Francisco Gallego, Raúl García, Iván Ghezzi, José de Gregorio, Ricardo Hausmann, Javier Iguíñiz, Janneth Leyva, Waldo Mendoza, Álvaro Monge, Eduardo Morón, David Rivera del Águila, Alonso Segura, José Távara, Alfredo Thorne, Alberto Vergara, Julio Velarde y Andrés Velasco.
Asimismo, hemos contado con la muy valiosa asistencia de Hiroshi Toma. Álvaro Cox, Álvaro Grompone y Martín Villarán también contribuyeron al proyecto en distintos momentos. Queremos agradecer de manera muy especial a Malena Romero y Jorge Cornejo por su invalorable ayuda para que este libro se haga realidad. Finalmente, agradecemos a nuestras familias por su enorme paciencia -y buen humor- durante el tiempo que nos tomó prepararlo.
El Perú creció entre los años 2005 y 2012 a una tasa anual promedio de 7%, una de las más altas del mundo. Entre 2004 y 2012, la pobreza cayó a menos de la mitad. La inflación durante la última década fue la más baja de América Latina. La relación deuda pública a PBI, un indicador clave de solvencia fiscal, es una de las menores del mundo, mientras que las reservas internacionales del Banco Central están, como porcentaje del producto, entre las más altas (por encima del 30%). Como consecuencia de las indudables fortalezas fundamentales y el clima favorable a los negocios, el país logró a finales de la década pasada el grado de inversión de las agencias calificadoras de riesgo, algo impensable a comienzos de la misma.
Prestigiosos analistas nacionales e internacionales resaltan las grandes posibilidades del país. Barnechea (Barnechea y Tumi 2011) identifica una “ventana de oportunidad” histórica para lograr el desarrollo en los siguientes años determinada por dos factores exógenos: el megaciclo económico chino (con su efecto sobre el precio de las materias primas) y el llamado “bono demográfico”, resultado del aumento progresivo de la PEA como porcentaje de la población. Krauze (2012) resalta la excepcional transformación de la economía peruana de los últimos 20 años, mientras que Edwards (2010) considera, si bien con reservas, que, luego de Chile, el Perú es uno de los otros tres países en América Latina con mayor probabilidad de lograr el desarrollo económico en las siguientes décadas.
El cambio en el último cuarto de siglo es impresionante. La década de 1980 había sido una década perdida para América Latina, pero fue mucho peor que eso para el Perú. La economía peruana se contrajo en más de 25% entre 1987 y 1990.
Hacia finales de la década, se desató un proceso hiperinflacionario; aumentaron las distorsiones en la asignación de recursos; se agudizaron los problemas de gestión en las empresas públicas, entonces el eje del funcionamiento de la economía; se extendió y profundizó el fenómeno subversivo; y la economía peruana acentuó su relativo aislamiento de la economía mundial.
Varios factores explican el buen desempeño desde comienzos de la década de 1990. Entre los factores domésticos, se encuentran la mayor fortaleza macroeconómica generada luego del programa de estabilización de 1990: el establecimiento de un modelo de crecimiento orientado hacia el mercado y que favorece la inversión privada, la derrota de la subversión, el margen para alcanzar el PBI per cápita de países de ingreso medio alto (como Chile, Brasil y México), el llamado “bono demográfico”, etc. Entre los factores externos, el más significativo ha sido el alto precio de las materias primas de exportación de los últimos 10 años como consecuencia, en gran parte, de la creciente importancia global de la economía china. Todo esto, a su vez, ha contribuido a un círculo virtuoso de crecimiento, sostenibilidad en el tiempo de las políticas públicas y paulatino afianzamiento de la institucionalidad democrática, en especial en la última década.
Pero existe también una lectura alternativa, un poco más matizada, de la realidad económica nacional. Los avances del país han sido menos satisfactorios cuando se considera un número más comprensivo de indicadores económicos, incluyendo aquellos que se relacionan de manera más directa con el bienestar de la población, como son, por ejemplo, el empleo, la productividad y la distribución (del ingreso, de acceso a servicios y de oportunidades). Las mejoras en estas variables, aunque importantes en algunos casos, no son comparables con las observadas en los indicadores macroeconómicos. Los progresos, cuando los hubo, han sido incluso menores en otros aspectos que también inciden en el bienestar, como la seguridad, la justicia, la corrupción, la representatividad política, la educación, etc. En algunos casos, hubo retrocesos.
Así, si bien es cierto que la economía peruana ha sido extraordinariamente exitosa en la generación de puestos de trabajo, lo ha sido menos en la creación de empleos con buenas condiciones laborales, y menos exitosa aún en tener una fuerza laboral protegida. La persistencia del número de subempleados, la importancia del autoempleo, la relevancia de la opción del empleo público, las bajas calificaciones de la fuerza laboral, entre otros factores, sugieren una generación modesta de empleo de calidad. Los indicadores de empleo son también bastante heterogéneos entre regiones y entre actividades económicas dentro de una misma región.
La productividad y capacidades, que han crecido sustancialmente en ciertos ámbitos e industrias, permanecen en niveles extremadamente bajos en muchos otros. Existe una enorme heterogeneidad en la productividad de las regiones y pocas opciones de cambio estructural. El bajo nivel y la gran heterogeneidad de la educación básica, la baja capacidad del Estado para complementar a la inversión privada, el rezago de la educación superior y la situación de la innovación, el bajo nivel del acceso a servicios de Internet de banda ancha, explican los niveles y la dinámica de la productividad.
Las mediciones de distribución del ingreso son imperfectas pero los mensajes que dan en su conjunto son que esta ha mejorado, aunque modestamente, y que la desigualdad es bastante mayor que lo que las cifras oficiales sugieren. Algunos autores han planteado que la desigualdad está deteriorándose en términos de segregación y polarización espacial a favor de las ciudades.
La mayor desigualdad en el país es posiblemente la de oportunidades. Así lo confirma el Índice de Desarrollo Humano del Banco Mundial, donde el Perú aparece solo mejor que países con un ingreso per cápita bastante menor. Las desigualdades en estas dimensiones auguran persistencia y son precisamente las más vinculadas a la conflictividad social.
La pobreza oficial, medida con indicadores puramente monetarios, se ha reducido dramáticamente en la década. Sin embargo, las mediciones más directamente relacionadas con el bienestar incluyendo acceso a servicios, capital humano, etc., indican que la pobreza es todavía muy persistente. La pobreza medida multidimensionalmente se ha reducido bastante menos que la pobreza monetaria. Más allá de las mediciones objetivas de pobreza, existen también las percepciones. Desarrollos empíricos en la última década, muestran que hay 3 millones más de pobres subjetivos (aquellos que se consideran pobres) que pobres oficiales.
Así, los indicadores de la economía peruana describen una realidad más disímil de lo comúnmente aceptado: extraordinaria en la macro, modesta en el resto. Esta realidad posiblemente explica en parte los procesos político-electorales contemporáneos, incluyendo fenómenos como los resultados del 2011, cuando tres candidatos con amplias credenciales de gobierno fueron desplazados en el tramo final de la elección por candidatos percibidos en ese momento como menos experimentados e incluso más riesgosos por la gran mayoría de analistas.
¿Qué explica este desempeño desigual? A nuestro entender, tres elementos. En primer lugar, es una consecuencia natural del diagnóstico imperfecto asociado al modelo de crecimiento implementado en la década de 1990. En concordancia con las ideas imperantes en ese momento, se pensó que las ventajas comparativas del país estaban en recursos naturales y mano de obra. Así, la globalización llevaría a una especialización en actividades intensivas en ambas y, por consiguiente, a una mejor distribución del ingreso, un aumento en la productividad media, mejoras relativamente homogéneas en el empleo y una convergencia hacia los niveles de ingreso per cápita de los países desarrollados.
En realidad, y sobre todo luego de la creciente presencia china en la economía mundial, resultó evidente que la mayor ventaja comparativa en el Perú está en sus recursos naturales. El sector extractivo, particularmente el minero, se convirtió en el gran motor de la economía e impulsó sectores asociados a la demanda doméstica, como construcción y comercio. Sin embargo, el boom extractivo ha tenido efectos menos favorables sobre la generación de empleo de calidad, la competitividad del sector transable no asociado a recursos naturales, la homogeneidad de la productividad y la percepción de equidad. La globalización ha incidido de manera diferenciada sobre el desarrollo regional y la pobreza, y solo recientemente se ha entendido el rol de la educación en la generación de ventajas comparativas.
En segundo lugar, la burocracia no ha diseñado políticas públicas que amortigüen de manera suficientemente rápida los efectos diferenciados del modelo de crecimiento. La ineficacia de las políticas públicas responde a un sustancial debilitamiento de las capacidades técnicas en la burocracia, la mayor demanda de personal calificado por parte del sector privado y al control político de la política económica. Pero la inercia de los últimos años ha sido, hasta cierto punto, también resultado de un convencimiento del “establishment” de que había que dejar el modelo inalterado, ya que con el paso del tiempo resolvería los problemas residuales de la economía.
En tercer lugar, la debilidad institucional generalizada, explicada por factores de economía política y reflejada en problemas como la fragilidad del Estado, su debilidad ante la agenda de grupos de interés, su ausencia en zonas importantes del territorio nacional, la debilidad de partidos políticos, la permisibilidad a la corrupción, etc., ha dificultado la gobernabilidad. Esto se ha traducido en poca capacidad tanto de garantizar que el crecimiento económico permita mayor equidad, como de realizar innovaciones al modelo.
Naturalmente, estos tres elementos están íntimamente vinculados. Los efectos no esperados ni deseados del modelo han sido corregidos solo parcialmente porque las burocracias no han tenido la capacidad de realizar los ajustes necesarios. A su vez, la menor capacidad de la burocracia de lograr mejores resultados es explicada por la debilidad institucional del país, que es, a fin de cuentas, la causa última de los problemas.
El desempeño desigual no es solamente inequitativo sino también una fuente de preocupación sobre el futuro: el proceso actual de alto crecimiento, si bien puede durar unos años más, no contiene la semilla que lleve naturalmente al país al desarrollo económico. Académicos internacionales han llamado ya la atención sobre la limitada complejidad de la estructura productiva y exportadora peruana y las restricciones que ello va a imponer.
La experiencia internacional muestra que procesos de crecimiento acelerados sin mejoras continuas en la calidad de las políticas económicas se acaban, a veces de manera abrupta. Muchos países experimentan aceleración de su crecimiento a tasas sustancialmente más altas que en el período inmediatamente previo. Normalmente no se requiere de un shock positivo fuerte o de un cambio radical para que la aceleración se inicie. Sin embargo, esos países muchas veces ven su crecimiento estancarse luego de algunos años. No son necesarios shocks negativos para ello. Basta la ausencia de mejoras en las políticas económicas. Dada la multiplicidad de factores positivos que se han dado en el Perú, no es sorprendente que el crecimiento haya sido alto y prolongado. Pero la economía peruana ya ha tenido períodos de rápido crecimiento y optimismo que fueron desperdiciados y terminaron en turbulencia económica y política, y con tasas de crecimiento bajas en largos períodos subsiguientes.
La fortaleza institucional no es un prerrequisito para iniciar un proceso de aceleración de crecimiento, lo que es obvio dada la experiencia peruana. Pero para que el crecimiento continúe, tiene que complementarse en el tiempo con una institucionalidad que lo sostenga y lo haga resistente a la volatilidad internacional. La debilidad institucional, reflejada en áreas como escasez de burocracias calificadas y meritocráticas, Estado débil, poder judicial poco confiable, partidos políticos débiles, etc., es posiblemente la mayor razón para estar preocupados por el desempeño peruano en el mediano plazo.
La importancia de las instituciones ha ganado relevancia luego de los trabajos de Acemoglu, Johnson y Robinson (2001) y Acemoglu y Robinson (2006, 2012). Los autores plantean que las instituciones, entendidas como las reglas de juego que contienen los incentivos provistos en la economía, son el principal determinante del crecimiento y desarrollo en el largo plazo. En su perspectiva, existen economías con instituciones denominadas “inclusivas”, donde las reglas de juego incentivan a una parte relevante de la población a participar de la economía y donde la propiedad, libre entrada a industrias, creatividad e innovación están adecuadamente protegidas. Los inversionistas e innovadores pueden “apropiarse” de los frutos de sus inversiones e innovaciones. Las instituciones inclusivas son las que, según los autores, promueven en el largo plazo la expansión del producto, el crecimiento de la productividad y la prosperidad económica.
En oposición, existen también economías con instituciones “extractivas” donde las reglas de juego están diseñadas mayormente para extraer el ingreso y riqueza de un grupo para beneficiar a otro. Las inversiones y la acumulación de los agentes económicos tienen un mayor riesgo de no ser apropiadas completamente por quien las genera. Las instituciones económicas extractivas pueden generar crecimiento por algunos años o décadas, pero sin un proceso paralelo de destrucción creativa schumpeteriana, el crecimiento eventualmente se estancaría. Los autores son explícitamente negativos con América Latina y el Perú, debido a la persistencia de la influencia de instituciones coloniales que establecieron condiciones para una participación desigual, así como márgenes importantes para conductas oportunistas y expropiatorias.
En el contexto actual, donde la economía crece impulsada por la expansión del sector externo, el mayor riesgo de mediano plazo es la reducción del grado de apropiabilidad de los retornos de la inversión (en el sentido de que los inversionistas no pueden apropiarse de los frutos de sus inversiones). Esto podría ser el resultado de una combinación de factores como una mayor conflictividad social, un mayor nivel de actividades delictivas y un Estado que se hace, a través del proceso político, cada vez más populista e ineficiente. La menor apropiabilidad de los retornos naturalmente llevaría potencialmente a una reducción de la inversión y, por ende, a un menor crecimiento en el largo plazo.
La economía peruana muestra ya serias limitaciones para resolver los problemas planteados por diversas formas de ilegalidad (informalidad, contrabando, extorsión, evasión tributaria, tráfico ilícito de drogas, delincuencia) o para implementar la regionalización, que se muestra costosa e incapaz de lograr buenos resultados. Asimismo, el gasto público es en gran medida ineficiente y rápidamente creciente en compras, empleo, entre otros. Las actividades ilegales, la regionalización, el gasto ineficiente, pueden ser entendidos últimamente como formas de redistribución.
Existen naturalmente otros riesgos que llevarían también a un estancamiento: (a) un deterioro en el contexto externo; por ejemplo, una fuerte y permanente reducción en los precios de las materias primas que los lleve a niveles menores que el promedio de la década pasada, afectaría notoriamente a la economía; y (b) la aparición de un factor limitativo en el crecimiento derivado de la expansión de la economía, de la incapacidad de generar las externalidades suficientes al sector productivo, la escasez o insuficiencia de infraestructura física o social, la poca sofisticación tecnológica del país, el encarecimiento de la energía, entre otros. El deterioro en el contexto externo y la aparición de factores limitativos pueden naturalmente combinarse con los retos planteados por las presiones redistributivas y acentuar el estancamiento.
Si bien, en ausencia de ajustes al modelo económico, el estancamiento es el escenario más probable para el país, puede cuestionarse la aparente inexorabilidad de dicho escenario que se desprende del análisis de Acemoglu y Robinson. Aunque a lo largo de este libro se enfatiza el rol crucial de las instituciones, eso no implica dejar de reconocer un margen de acción para los hacedores de política. Por ejemplo, si se analiza el desempeño económico de América Latina de los últimos 250 años, se encuentra que el rezago con respecto a los países desarrollados se amplía más en la segunda mitad del siglo XX, particularmente entre 1970 y 1990, cuando precisamente las políticas económicas regionales fueron catastróficas. Por ello, no se puede adscribir el rezago de América Latina únicamente a factores que se remontan a las etapas coloniales de nuestra historia.
El margen de maniobra de políticas públicas, si bien restringido por el contexto institucional, es una buena noticia. Si la institucionalidad fuera el único factor explicativo del desempeño de mediano plazo, la suerte del país estaría predeterminada. La institucionalidad es una variable fuera del control del hacedor de política económica en el corto y mediano plazo. Eventualmente las políticas cambian las instituciones (como las buenas políticas macroeconómicas iniciadas en 1990 fortalecieron la institucionalidad macro de manera paulatina pero continua desde ese momento), pero el proceso es lento.
¿Qué hacer con ese margen y cuánto habría que ajustar el modelo? Tiene sentido contrastar nuestra visión con las tres visiones principales sobre qué hay que hacer con el modelo económico. Una primera visión es la del “piloto automático”, que sugiere que básicamente no hay que hacer mucho más a nivel de política económica, ya que el mismo proceso de crecimiento irá resolviendo los problemas residuales de la economía peruana. Esta visión, aunque encuentra debilidades en el modelo, enfatiza los riesgos de intervención del Estado, que puede crear más problemas que los que intenta resolver, sobre todo en un país con historias de intervenciones estatales fallidas como el Perú. Una segunda visión sostiene la necesidad de complementar el modelo con mayor gasto social. Es decir, trata de combinar el crecimiento de la visión del “piloto automático” con una mayor redistribución. Una tercera visión sugiere que el proceso de crecimiento actual es simplemente un boom de materias primas y que tarde o temprano, como ya ocurrió en el pasado, terminará con resultados poco satisfactorios. Esta visión enfatiza las fallas de mercado y la necesidad de cambios sustantivos en la estructura productiva, en adición al incremento en la redistribución a través de la política social. Con variantes, esta posición plantea también la necesidad de que el Estado tenga una mayor participación de la renta de los sectores primarios y un incremento en el rol de las empresas públicas.
Las tres visiones tienen elementos acertados y cuestionables en su diagnóstico. Así, es poco probable que el actual modelo cambie el desempeño disímil por sí solo. No lo ha hecho hasta este momento y es difícil pensar que lo hará en el futuro. Tampoco parece ser correcto caracterizar este proceso de crecimiento como otro boom de materias primas. Eso significaría dejar de reconocer las importantes transformaciones productivas de la economía peruana, luego de las reformas de la década de 1990. Por último, el aumento del esfuerzo redistributivo a través de más gasto social es valioso, dados los contrastes del crecimiento, pero la redistribución a través de la política social parece ser, en última instancia, insuficiente. No ataca realmente los problemas de baja productividad y de poca generación de empleo de calidad.
¿Es posible tomar pasos razonables para alterar el modelo pero manteniendo los principios económicos básicos que han llevado al éxito en los últimos casi 25 años? En la medida en que la política económica es el reflejo del equilibrio político, esto equivale a preguntar si existen aspectos de este equilibrio que puedan ser aprovechados para mejorar la política económica.
La búsqueda de esta solución es un reto de grandes proporciones. Diversos políticos y analistas han enfatizado la necesidad de mejorar la educación; reducir los problemas delictivos como corrupción, extorsión, inseguridad ciudadana; fortalecer la institucionalidad, etc. Sin embargo, en la práctica no ha habido mejoras sustantivas y en algunos casos hubo retrocesos. La dificultad del problema explica la falta de progreso: la inacción es el resultado indeseable de fallas institucionales en el proceso político.
Tiene sentido resaltar dos de esas fallas. En algunos casos, no existen grupos de interés influyentes que logren que el gobierno priorice la resolución de problemas impostergables. Dos áreas con evidente ausencia de grupos de interés influyentes son la educación y el desarrollo rural. Los beneficiarios de una mejora de la educación o de la reducción de la pobreza rural están bastante dispersos. Muchas veces los perjudicados por la falta de progreso no son conscientes de la magnitud o siquiera existencia del problema.
En otros casos, existen problemas que no se resuelven porque varios grupos con intereses discrepantes influyen en el accionar de las burocracias. En la realización de sus tareas las burocracias enfrentan presiones y reciben incentivos de partes interesadas. Si el Estado no muestra liderazgo, las burocracias enfrentarán lo que se denomina normalmente un problema de “agencia común”. Esto determina una asignación relativa de recursos mayor a áreas donde las agendas de los grupos de interés coinciden, y menor a áreas donde discrepan. Es obviamente ineficiente debido a que los intereses de estos grupos no son necesariamente los del país.
En ninguno de los dos casos la “solución de mercado” es socialmente óptima: las necesidades de políticas no causan una oferta de las mismas. Asimismo, resolver estos problemas con medidas de “fortalecimiento institucional generalizado” o que abarquen todos los ámbitos donde la institucionalidad es débil sería, con altísima probabilidad, riesgoso e inviable. Es necesario priorizar dada la existencia de recursos escasos.
En el caso de la ausencia de partes interesadas con influencia es posible resolver el problema con la creación de burocracias altamente especializadas y de excelencia técnica. Se puede priorizar tres áreas específicas donde el retorno es mayor: educación, desarrollo rural y la lucha contra actividades delictivas. El fortalecimiento educativo es una condición sine qua non del fortalecimiento de las capacidades productivas del país y para avanzar en la generación de ventaja comparativa en sectores distintos al sector primario. Este factor educativo se debe combinar con el desarrollo rural para promover incrementos de productividad y mejores posibilidades de empleo y desarrollo para esos segmentos de la población que han quedado descolocados ante la globalización. Asimismo, el fortalecimiento educativo combinado con la reducción de actividades delictivas debería proveer mejores incentivos para la inversión, en especial para el crecimiento en el ámbito regional.
La creación de buenas burocracias (en gran medida inexistentes en estas áreas) es esencial para construir capacidad de análisis y de diseño e implementación de políticas, así como para asegurar la credibilidad, sostenibilidad y mejora de dichas políticas. Estas burocracias deberían potenciar su accionar utilizando herramientas de análisis económico (tan útiles en la política social) para el diagnóstico, diseño e implementación de políticas en estas tres áreas.
En el caso de muchos grupos de interés influyendo la agenda, la solución es un mayor liderazgo por parte del Estado. Las burocracias pueden ejercer su liderazgo haciendo explícita una agenda de política económica con superioridad técnica. En el área macro/social, el cambio más relevante debería ser un aumento en la eficiencia del gasto público. El Estado peruano ha triplicado su gasto en la última década sin mejoras evidentes en la calidad de los servicios públicos. A su vez, el gasto público es insuficiente teniendo en cuenta las necesidades en infraestructura, formación de capital humano y generación de externalidades hacia el sector privado. Este desbalance reduce la productividad agregada de la economía. Para financiar el aumento del gasto en educación e infraestructura sin deteriorar la solvencia fiscal, debe haber un aumento en la eficiencia del gasto público. Esto ha sido una prioridad de menor jerarquía pero debe cambiar.
La política económica debe también fortalecerse tomando en cuenta las dimensiones regionales y sectoriales. De un lado, es posible tener mayores tasas de crecimiento agregadas añadiendo una dimensión regional a las políticas económicas e identificando los obstáculos específicos al crecimiento en cada región. De otro lado, es necesario contar con un Estado que complemente a la inversión privada, atienda los requerimientos de una economía con numerosas pequeñas y medianas empresas, cree externalidades y coordinación interinstitucional, piense estratégicamente la política comercial más allá de los tratados de libre comercio, y realice una política de competencia y regulación más adecuada.
Resolver los problemas de heterogeneidad y bajo nivel de la productividad, calidad de empleo y distribución de ingresos y accesos diversos con estas políticas permitirá disminuir las presiones de largo plazo para la redistribución ineficiente. Permitiría también eliminar la presión de cuellos de botella o restricciones al crecimiento por el lado de la infraestructura social o la creación de externalidades al sector privado, así como crear ventaja comparativa en un conjunto de bienes y servicios sustancialmente mayor que el existente. Esto disminuiría la dependencia de una canasta exportadora primaria y la exposición a shocks externos negativos.
Estos esquemas son un poco más complejos y sofisticados que las políticas actuales y en ese sentido pueden considerarse incluso riesgosos. Sin embargo, no hacer cambios implica riesgos que son potencialmente mayores, ya que traen consigo, casi invariablemente, el estancamiento.
En los siguientes capítulos, se detalla nuestra visión de la problemática peruana actual. En el primer capítulo, se presenta una lectura balanceada de la economía peruana donde se resaltan sus importantes avances, pero donde se identifican también sus principales obstáculos. Entre los aspectos que han favorecido el desempeño se distingue el cambio en el contexto externo, la solidez de la política macroeconómica y rol de las reformas estructurales de la década de 1990. Entre los aspectos problemáticos se enfatizan los logros menos importantes en las variables que mejor se vinculan con el bienestar de la población: la productividad, el empleo y la equidad en la distribución del ingreso y accesos.
En el segundo capítulo, se analizan los factores que explican el desempeño desigual de la economía peruana. Se distingue entre el rol del diagnóstico imperfecto en la década de 1990 y su vínculo con las características del modelo, el rol de la burocracia y las debilidades institucionales del país. En estos dos últimos factores se revisan brevemente aspectos que ejemplifican las debilidades burocráticas con los casos de la política social, el proceso de regionalización, la política regulatoria y la política educativa. Asimismo, se explica la fragilidad institucional y se ejemplifica con episodios recientes.
En el tercer capítulo, se pone en perspectiva el actual crecimiento de la economía peruana. Más específicamente, se discute la relevancia y límites de factores que impulsan el crecimiento actual de la economía peruana, como el crecimiento chino y el denominado “bono demográfico”. Se revisan también períodos de la historia económica contemporánea en que han existido episodios similares y se analizan, a partir de la revisión de experiencias internacionales, los riesgos institucionales derivados de un boom de exportación de recursos naturales y los efectos de la desigualdad.
En el capítulo cuatro, se analizan las posibilidades de hacer ajustes al modelo económico a partir de los límites que impone la realidad institucional. En este capítulo se documentan los márgenes de la política económica.
En el quinto capítulo, se presenta la propuesta general de política a partir de los contrastes con las visiones prevalentes sobre el modelo de crecimiento. Este contraste se desarrolla teniendo como punto de partida la expansión del sector transable vinculado a la exportación de recursos naturales, sus efectos sobre el sector no transable y los problemas que se crean en el sector transable no vinculado a la exportación de recursos naturales.
En los capítulos seis, siete y ocho, se explicitan las propuestas de cambios al actual modelo. En el capítulo seis, se concentran las recomendaciones referidas a la creación de burocracias especializadas para el desarrollo rural, la educación, y lucha contra actividades delictivas. En el capítulo siete, se desarrolla la propuesta de mejora en la parte fiscal distinguiendo la necesidad de generar recursos mediante la reducción de ineficiencias y la aplicación de una regla fiscal. En el capítulo ocho, se presentan las recomendaciones referidas a la creación de una dimensión regional en la política económica y la mayor provisión de complementariedades directas (infraestructura social y física, externalidades y servicios públicos) e indirectas (ajustes en la política comercial, de regulación y de competencia) para la expansión de la inversión.
El período que transcurre entre finales de la década de 1980 y comienzos de la de 1990 es cuando se producen las mayores transformaciones en la economía peruana de los últimos tiempos y por ello constituye el punto de partida de este capítulo. Tanto la situación política interna como el manejo macroeconómico, el modelo de crecimiento y las condiciones externas, cambiaron sustancialmente en ese período.
Los cambios en el modelo de crecimiento y en el manejo macroeconómico fueron motivados por la profunda crisis económica y social por la que atravesaba la economía peruana a finales de la década de 1980{1}. En 1990, la economía peruana decreció 5%, acumulando una caída total del producto de más de 25% entre 1987 y 1990, nivel solo moderadamente inferior a la contracción cercana a 30% sufrida por la economía estadounidense durante la Gran Depresión de 1929-1933. El PBI per cápita en 1990 era 3.800 soles (a precios constantes de 1994), básicamente igual al de 1960. Se había perdido 30 años de crecimiento{2}.
La recesión se dio en un contexto hiperinflacionario. La inflación en 1990 fue casi 7.500%. Parcialmente como consecuencia de la recesión y de la hiperinflación, los ingresos tributarios del gobierno central se redujeron a menos de 8% del PBI en 1989, la mitad de los niveles de cuatro años antes. El colapso en los ingresos y la rigidez en los gastos llevaron a que los déficits del sector público se encontraran cerca a 10% del PBI en los últimos años de la década de 1980.
El ajuste macroeconómico comenzó con el programa de estabilización de agosto de 1990 que, mediante el uso relativamente innovador de un ancla monetaria, redujo la inflación a menos de 100% un año después y hacia niveles de un dígito a partir de 1997{3}. Parte primordial de la estabilización fue el ajuste fiscal que llevó los déficits del sector público como porcentaje del PBI del 10% mencionado a menos de 3% en el 1991, manteniéndose alrededor de ese nivel en los años subsiguientes.
Consistente con la necesidad de tener una política fiscal sostenible y una política monetaria creíble, se creó la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y se reconoció la necesidad de darle relativa autonomía al Banco Central de Reserva del Perú. Estas instituciones tuvieron un rol relevante en el crecimiento en las dos décadas que siguieron.
Las reformas estructurales de comienzos de la década de 1990 también cambiaron dramáticamente el modelo económico. Se inició el proceso de liberalización comercial. El sistema de múltiples y altas tasas arancelarias y barreras administrativas fue sustituido por un sistema de reducción progresiva de tasas que culminó en un sistema donde el 85% de las partidas tenían un arancel de 12% (y el 15% restante, un arancel del 20%). Asimismo, la economía se desreguló en distintos frentes. Se realizaron una reforma laboral, una reforma impositiva y una reforma en el sistema financiero. En el área previsional, con una seguridad social inviable, se estableció un sistema de mixto con la creación de un sistema privado de pensiones paralelo al sistema público.
La estrategia de crecimiento por sustitución de importaciones, que buscaba impulsar la producción industrial nacional privilegiando el abastecimiento del mercado interno, restringiendo las importaciones y sin una orientación a mercados externos, había fracasado. Generó demasiadas distorsiones e ineficiencias y una excesiva dependencia de divisas escasas.
Gran parte de las crisis del modelo económico de las décadas de 1970 y 1980 estaba asociada al descalabro de las empresas públicas. Su manejo se había deteriorado gradualmente, mostrando, hacia finales de la década de 1980, crecientes dificultades para enfrentar la presión del clientelaje político; serios problemas de gestión, calidad y costo de la inversión, empleo excesivo y compras a proveedores de manera dirigida. La ineficiencia generalizada no solamente había complicado la expansión de las actividades, sino también la sostenibilidad de la calidad y la provisión de servicios en las zonas ya cubiertas.
El cambio del rol del Estado en la década de 1990 fue acompañado por un proceso de privatización y concesión de empresas. Muchas de las empresas públicas en crisis sufrieron cambios importantes. Petroperú, Electro Perú, Enafer Perú, Entel Perú, CPT, Pesca Perú, Minero Perú, entre otras, fueron total o parcialmente privatizadas, o pasaron a competir con operadores privados. Se crearon estructuras mixtas en la organización industrial. En los servicios públicos se creó buena parte de la institucionalidad económica actualmente vigente y surgieron los organismos clave para el fortalecimiento de las capacidades de competencia y regulación de la economía (Indecopi, Osinergmin, Osiptel, etc.){4}.
Consistentemente, cambió el ambiente de negocios. Se creó un entorno más favorable a la inversión privada, que fue promovida mediante incentivos o garantías. También se ofrecieron otros mecanismos para dar seguridad a la inversión extranjera (solución de controversias, acceso a tribunales externos, simplificación administrativa, posteriormente tratados de libre comercio, entre otros). El blindaje de los derechos de propiedad buscaba naturalmente mejorar la tasa de apropiabilidad de las inversiones privadas, siempre sujetas a la conflictividad social, actividades delictivas, expropiación o cambios en las reglas de juego e incentivos.
Las reformas estructurales impuestas por la realidad latinoamericana de la coyuntura de 1990 fueron influenciadas por las experiencias chilena y asiática (específicamente la del sudeste de Asia), con una orientación hacia el mercado externo. Las reformas también habían sido precedidas por los avances en la ciencia económica, en especial en lo referente a la credibilidad de los presupuestos en las empresas públicas y el manejo de incentivos{5}.
Estos desarrollos y la evidencia de fallas de Estado hicieron que la vieja idea de generar crecimiento a través de inversión de empresas públicas y coordinación centralizada entrara en cuestionamiento. Fue sustituida por un esquema basado en la iniciativa privada y con las señales del mercado cumpliendo un rol mayor en la determinación de los precios. Los aspectos comunes de las reformas impulsadas en los países de la región a comienzos de la década de 1990 muestran lo generalizado de estas ideas en esa época.
Paralelamente a los cambios en el modelo económico y los ajustes macroeconómicos, la pacificación del país, que consistió en la derrota militar y política de la subversión, fue otro elemento relevante con consecuencias en el desempeño de la economía en las últimas dos décadas. La implementación exitosa de las reformas estructurales tuvo un efecto sustantivo en la mayor aprobación de la situación económica por parte de población, que había protestado crecientemente bajo el liderazgo de Mario Vargas Llosa desde 1987 contra los efectos negativos de las medidas populistas. La reducción de la conflictividad interna mejoró el bienestar de la población al afectar las condiciones de operación e inversión de las empresas, el funcionamiento del Estado, o directamente al mejorar de manera considerable aspectos básicos de las familias como la seguridad, el planeamiento o el trabajo.
Si bien la crisis fue atribuida casi en exclusiva al fracaso del modelo de crecimiento imperante desde la década de 1960, la situación externa, tan importante para una economía abierta y pequeña como la peruana, había contribuido de manera fundamental a su colapso. Las condiciones de la economía mundial habían sido muy negativas, no solo por los bajísimos términos de intercambio, sino también por los efectos de la crisis de la deuda latinoamericana de la década de 1980 sobre la operación de las empresas públicas y la agudización de los problemas inherentes al modelo.
El contexto externo cambió favorablemente en la década de 1990. Si bien Estados Unidos se encontraba en una recesión, una serie de factores contribuyeron a un aumento sustancial del flujo de capitales hacia los mercados emergentes desde 1990, incluyendo naturalmente al Perú. Entre dichos factores se encuentran, adicionalmente a las mejores políticas económicas en mercados emergentes, las bajas tasas de interés en el mundo desarrollado, los impactos positivos de la globalización, el efecto contagio como consecuencia de la resolución favorable de la crisis de la deuda externa latinoamericana en países como México y Chile, el shock positivo de oferta por el acceso a menores costos de insumos de mejor calidad, etc.{6}.
Con excepciones relativamente breves, los casi 25 años siguientes han visto un aumento sostenido en flujos capitales hacia mercados emergentes. Esto ha generado un shock positivo en la cuenta financiera de la balanza de pagos y ha permitido endeudamiento en condiciones más favorables. A partir del 2004, también se produjo un shock