Gráfico 1
Colombia. Exportaciones según sector productivo, 1995-2013
Fuente: cálculos de los autores basados en datos de DANE.
GUILLERMO RUDAS LLERAS1 Y MAURICIO CABRERA LEAL2
El impacto de China en Colombia es particularmente evidente en el sector extractivo. El sector del carbón ha crecido en los últimos años impulsado, en parte, por la demanda de China, el comprador más grande a nivel mundial. La IED china en Colombia es pequeña, pero creciente, sobre todo en el sector petrolero.
Las industrias extractivas –y en particular aquellas del carbón y del petróleo–son intrínsecamente propensas a los impactos ambientales y sociales negativos. Esto es particularmente cierto en el caso de Colombia, donde los lugares de extracción se encuentran en zonas especialmente pobres y en medio de ecosistemas sensibles. Este documento explora los impactos en las áreas que se encuentran en torno a las operaciones mineras del carbón a gran escala (de donde proviene todo el carbón que se exporta de Colombia a China); así como las operaciones de perforación de pozos petroleros de empresas chinas en Colombia. Se comprueba que las zonas mineras del carbón en Colombia tienen resultados inferiores en salud, educación y gobernanza, y, en términos específicos, sus tasas de mortalidad por infecciones respiratorias agudas son crecientes en comparación con el resto del país.
El sector petrolero, en el que China participa a través de la IED de las empresas de propiedad estatal (EPE) Sinopec y Sinochem, tiene sus propios retos en estos aspectos. Este trabajo los explora a través de un estudio de caso sobre New Granada Energy Colombia (NGEC), una subsidiaria de Sinopec. Se han encontrado varias áreas de especial preocupación, tanto en relación con el rendimiento de la empresa como con la supervisión de la ANLA (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales), organismo nacional que otorga las licencias ambientales. En primer lugar, si bien en 2008 NGEC se comprometió a aportar US$ 500.000 (legalmente requeridos) para realizar inversiones de conservación, esas inversiones aún no se han materializado. A principios de 2014, la Contraloría General de Colombia dictaminó que esta falla se debió en parte a la falta de vigilancia y supervisión de la ANLA. Además, los informes de monitoreo ambiental de NGEC son significativamente incompletos, y si bien la empresa está legalmente obligada a responder las preguntas del público sobre la materia, se negaron a nuestras solicitudes de información. Por último, la conservación de estos registros por parte de la ANLA –si bien es transparente en términos nominales– deja mucho que desear. La obtención de estos registros puede plantear serios obstáculos a la sociedad civil (incluyendo el viaje a Bogotá, gastos y un período de espera de dos semanas).
Los aspectos sociales de nuestro estudio de caso se centran en el diálogo empresacomunidad sobre el tema del empleo y la infraestructura. Las decisiones de empleo en el área circundante tradicionalmente han sido manejadas por intermediarios, lo que hace que la empresa se libere de cumplir con sus compromisos de contratar a trabajadores locales. El gobierno nacional está abordando este problema a través de reformas importantes referidas a la intermediación laboral que podrían ayudar a resolver estos conflictos. Por último, la comunidad y la empresa han acordado cambios relacionados con la ruta de un camino de acceso principal que facilita el viaje a la cabecera municipal, pero NGEC se ha negado a cumplir estos compromisos, aduciendo la presencia en la región de otras compañías petroleras que también utilizan esta vía.
A partir de este estudio, surgen varias recomendaciones importantes. En primer lugar, si bien la ANLA ha dado pasos importantes en cuanto a la transparencia, existe un gran margen para realizar mejoras en este ámbito. El Gobierno podría elevar el estándar de forma significativa al unirse a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, como lo ha hecho el Perú, lo que conlleva informes gratuitos en línea de los flujos de ingresos de las empresas extractivas. En segundo lugar, Sinopec podría aprender de sus filiales en Ecuador, que han logrado relaciones comunitarias más armoniosas honrando sus compromisos con las comunidades circundantes. Por último, la sociedad civil tiene un papel importante en la supervisión del desempeño de la empresa y exigiendo de manera insistente mejoras continuas tanto en la supervisión del desempeño como en la supervisión del Gobierno.
El vínculo de Colombia con el mundo se caracteriza por su gran dependencia de la extracción de recursos naturales. La inversión extranjera directa (IED) está creciendo tan solo con una presencia china muy limitada; sin embargo, China se ha posicionado como un socio comercial de primer orden, demandando cantidades significativas de petróleo y carbón, y ofreciendo a cambio productos manufacturados, específicamente maquinaria y equipo.
El hecho de depender de productos primarios, junto con una producción local escasa o inexistente, crea un espacio precario para Colombia en las cadenas globales de valor y limita los beneficios que recibe del sector exportador. Los riesgos se acentúan por la volatilidad de los precios, que se vuelven inciertos debido a que los recursos no renovables, tarde o temprano, se acabarán. Los beneficios que se derivan del sector tienden a limitarse a las economías de enclave en las regiones en las que este sector es más activo, con poca capacidad para extender sus beneficios a la población local –fomentando aún más nuevos puntos de conflicto–. Además, los ingresos que recibe el Estado por impuestos y regalías a partir de la extracción, dependen de su capacidad para alcanzar resultados favorables frente a la significativa asimetría de información y de poder de negociación. Por último, la extracción –especialmente de minas a tajo abierto– impacta de manera significativa en el entorno natural y requiere de una estricta supervisión, de manera que sus efectos negativos no terminen costándole al país más dinero que el que recibe.
Se necesita un manejo adecuado de estos riesgos, que están estrechamente vinculados entre sí, para que esta actividad extractiva siga siendo económicamente sostenible. Por otra parte, las tensiones crecientes podrían seguir siendo un obstáculo para esta actividad, creando conflictos que pueden acabar haciendo que estas iniciativas de inversión sean inviables.
Los efectos de la minería y los hidrocarburos se extienden mucho más allá del sector extractivo. En efecto, los recursos públicos no renovables tienen una serie de interacciones con diversos aspectos de la esfera pública, especialmente en un país tan complejo como Colombia, donde existen conflictos violentos, un alto grado de incertidumbre con relación a los derechos de propiedad, actividades ilícitas generalizadas, y elevados niveles de cooptación del Gobierno por parte de intereses irregulares (Garay et al. 2008). Todo esto tiene lugar en el contexto de un entorno natural frágil, especialmente sensible a la extracción a tajo abierto, que afecta las fuentes de agua y conduce a efectos impredecibles en cuanto a su capacidad de satisfacer las necesidades de quienes dependen de ellas3.
Estas tensiones han captado la atención tanto de los especialistas como del público en general. Algunos optan por abordar el tema desde un punto de vista macroeconómico, centrando su análisis en el potencial que tiene esta actividad para acelerar el crecimiento económico mediante la atracción de inversión extranjera. Ponen énfasis en que es posible evitar la “maldición de los recursos” y la “enfermedad holandesa”4. Visiones alternativas han hecho hincapié en la complejidad de la interacción entre la extracción y la economía en su conjunto, centrándose en la interacción de múltiples factores que determinan el crecimiento económico y otros factores asociados con el desarrollo5. Aquellos que adoptan esta visión proponen ir más allá de una perspectiva centrada en el crecimiento, para incorporar la importancia de los múltiples conflictos locales, según lo recomendado por un estudio pionero del Banco Mundial (McMahon y Remy 2003).
Para que la extracción se convierta en algo socialmente aceptado, la industria debe tener en cuenta a la población más vulnerable. Esto requiere reorientar el diseño de los proyectos de modo que las poblaciones más afectadas por los proyectos generadores de riqueza se mantengan en la misma condición o mejoren respecto a su situación antes de la implementación del proyecto (Cemea 1988). Por otra parte, en los lugares donde las poblaciones circundantes son vulnerables y están muy empobrecidas, este tipo de proyectos deben garantizar que la población afectada se mantenga de forma sostenible por lo menos por encima de la línea de pobreza6.
En el contexto de estas tensiones en torno a la industria extractiva colombiana, este documento analiza tres aspectos de la relación China-Colombia centrada en la extracción, la cual se ha basado en el comercio pero tiene un gran potencial para el crecimiento de la IED china en Colombia. En primer lugar, describimos los principales vínculos comerciales entre los dos países en un contexto de reprimarización de la economía colombiana, donde China se sitúa actualmente entre los principales socios comerciales del país. En segundo lugar, analizamos algunas características del sector exportador colombiano, empleando la extracción de carbón a tajo abierto como referencia, debido al hecho de que China cumple un papel cada vez más importante como comprador de este producto en los últimos años. Por otra parte, la extracción de carbón ha generado impactos ambientales significativos a lo largo de los años y ha creado graves conflictos sociales en los lugares donde ocurre la actividad minera, muchos de los cuales aún no se han resuelto. En tercer lugar, tomando como punto de referencia a una empresa petrolera china ubicada en Colombia, revisamos la forma en la que se abordan los desafíos ambientales y sociales en la zona en la que opera. Finalizamos el análisis indicando los aspectos que se deben considerar en un futuro en lo que respecta a las relaciones entre ambos países.
El análisis se basa en un supuesto básico: que los efectos negativos de la producción –tanto en el ámbito social como en el ambiental– deben ser manejados usando los recursos del proyecto respectivo, asumiendo todos los costos sin necesidad de utilizar los recursos recibidos por el Estado a partir de la actividad resultante. Si no se cumple esta condición, es posible que un proyecto sea rentable para el inversionista privado, al no internalizar las externalidades negativas, pero podría no ser viable desde la perspectiva de una evaluación integral (social, económica y ambiental) que tenga en cuenta los intereses del país en su conjunto.
En esta sección, se abordarán las relaciones entre China y Colombia desde tres perspectivas: los cambios en la composición sectorial de la economía, con una aceleración específica en el posicionamiento del sector extractivo; el crecimiento de la IED, referida principalmente a inversiones en petróleo y minería, con poca participación de China; y la consolidación del sector extractivo en el flujo de mercancías procedentes de Colombia al exterior, incluyendo a China –un importante destino para las materias primas colombianas.
En los últimos treinta años, el sector extractivo en Colombia ha venido creciendo rápidamente7. Entre 1975 y 1984, este sector contribuyó al PIB del país con menos del 2 por ciento. Luego de un período de rápido crecimiento, alcanzó un máximo del 9 por ciento en 1999, y se estabilizó en torno al 8 por ciento entre 2011 y 2013. Este crecimiento del sector extractivo se produjo durante el mismo período en el que se consolidaron el comercio y otros servicios, creciendo en conjunto del 54 por ciento al 58 por ciento del PIB, con un incremento importante en los servicios financieros (alrededor de 20 puntos). Por el contrario, durante esos mismos años, los sectores estrictamente productivos (industrial, agrícola y de construcción) se redujeron de manera significativa, cayendo en un promedio de 10 puntos porcentuales, de alrededor del 35 por ciento en el período 1975-1984 al 25 por ciento entre 2011 y 2013. Una combinación de factores hizo que la economía se alejara de la producción de bienes con un alto nivel de empleo (en el caso del sector agrícola) o con un alto valor agregado (en el caso del sector manufacturero), desplazándose hacia los sectores extractivos intensivos en capital con un valor agregado altamente volátil. Los factores responsables de este cambio incluyen: la revaluación del peso colombiano y el debilitamiento de las exportaciones con un alto valor agregado; el aumento de la demanda mundial de materias primas y el incremento de sus precios; y los incentivos fiscales para la IED, específicamente en lo que respecta a la actividad extractiva.
Esta reprimarización va acompañada de un crecimiento acelerado de la IED, que se concentra en la extracción de petróleo y en la minería. Según las cifras del Banco de la República de Colombia (BRC), entre 1994 y 2004, los montos de inversión estaban en el orden de los US$ 2.500 millones anuales. A partir de 2005 en adelante, esta cifra se disparó, alcanzando cantidades medias anuales de más de US$ 8.000 millones entre 2005 y 2010, y más de US$ 15.000 millones entre 2011 y 2013. Este salto estuvo acompañado por un cambio en la composición sectorial: en los primeros años, la concentración estuvo principalmente en los servicios, con un 55 por ciento del total, frente al 24 por ciento en el sector extractivo. A partir de 2005, el sector extractivo se volvió predominante, aumentando en promedio a más del 51 por ciento del total: más del 32 por ciento para el subsector de hidrocarburos y 19 por ciento para el resto de la minería.
Lo que se mantuvo relativamente estable fue el origen de esta IED: entre 2010 y 2013, América Latina y el Caribe (ALC) mantuvo su posición de liderazgo con el 35 por ciento del total, seguida por la Unión Europea (21 por ciento) y los Estados Unidos (18 por ciento), y finalmente por una insignificante porción de Asia y China, en particular. Sin embargo, esta distribución referida por las autoridades de comercio exterior no refleja el verdadero origen de la inversión. Si bien Chile, México y Brasil contribuyen significativamente a la inversión procedente de ALC (16 por ciento, 6 por ciento y 3 por ciento, respectivamente), la mayor parte de ella proviene de los paraísos fiscales reconocidos: 33 por ciento de Panamá y 36 por ciento de Bermudas, Anguila, las Islas Caimán, Barbados y las Islas Vírgenes Británicas. No hay duda de que el dinamismo de estos países es un mecanismo útil para eludir las cargas fiscales o, incluso, para actividades claramente ilegales8, dada la imposibilidad de identificar el origen del capital.
Un ejemplo son las inversiones procedentes de Canadá. Si bien entre 2010 y 2011 las cifras oficiales (del BRC) mencionan inversiones de Canadá por menos de US$ 600 millones, la base de datos de FDI Intelligence del Financial Times se refiere a US$ 6.400 millones durante ese período, lo que representa cerca de un tercio de la IED reportada en números oficiales para estos dos años (US$ 20.000 millones). Este fenómeno puede estar también ocurriendo con China, aunque en una escala mucho menor. Según FDI Intelligence, entre 2007 y 2012, se podrían haber recibido más de US$ 1.800 millones de China, mientras que las cifras oficiales solo reportan US$ 35 millones durante el mismo período –una diferencia que ilustra la importancia de las inversiones procedentes de paraísos fiscales.
El crecimiento de la IED a partir de 2005 puede explicarse por el crecimiento de la confianza de los inversionistas, inspirada por el gobierno de Uribe (2002-2010), que incluyó medidas como la reducción de la base imponible a los ingresos por valores entre 30 y 40 por ciento del total de las inversiones anuales, así como la eliminación de los impuestos sobre la remesa de utilidades obtenidas por las empresas extranjeras. Además, el crecimiento del sector extractivo ha sido otro factor importante detrás del crecimiento de la IED. Las tendencias en el tamaño y la composición de las exportaciones (gráfico 1) muestran que, desde mediados de la década de 2000, después de un relativo estancamiento, las exportaciones totales han crecido a un ritmo consistente con los flujos de inversión extranjera. Del mismo modo, la composición de las exportaciones ha cambiado drásticamente hacia la extracción: en menos de diez años, la industria manufacturera perdió 23 puntos porcentuales como proporción del total de las exportaciones, desplazada por la minería y el petróleo. Este sector también ha reemplazado a la agricultura, que ha ido perdiendo importancia desde mediados de la década de 1990. La agricultura ahora representa tan solo el 5 por ciento de las exportaciones totales.
Gráfico 1
Colombia. Exportaciones según sector productivo, 1995-2013
Fuente: cálculos de los autores basados en datos de DANE.
El crecimiento del sector extractivo se debe en parte a la subida de los precios del petróleo y de los minerales desde principios de siglo, con solo una ligera recesión durante la crisis de 2009. Estos precios, a su vez, incentivaron más inversiones en este tipo de productos. En el caso de los hidrocarburos, las nuevas inversiones han llevado al país a acercarse a su meta de producir un millón de barriles de petróleo diarios. Esto se puede ver, sobre todo, entre 2007 y 2010, cuando la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) firmó 158 nuevos contratos: 27 en la fase de evaluación técnica y el resto en la fase de exploración-producción9. En cambio, en el caso de la minería, ninguna de las nuevas inversiones se ha traducido en la apertura de nuevas minas, sino que se han utilizado para intensificar las ya existentes y, en menor grado, para aumentar las actividades de exploración. Pero, antes que indecisión de los inversionistas, esta situación refleja una crisis institucional subyacente que ha paralizado los nuevos proyectos, lo que se pone de manifiesto en la forma en la que ha evolucionado la titulación de las áreas de exploración minera10, entre otros factores (véase el recuadro 1).
Recuadro 1
Títulos mineros y crisis institucional
Los títulos mineros son derechos otorgados por las autoridades mineras para explorar y desarrollar recursos del subsuelo, los cuales son de propiedad del Estado*. Desde 1991 hasta 2004, estos derechos fueron dados a un ritmo moderado. Pero desde inicios de 2005, a medida que la IED se aceleró de manera significativa, lo mismo sucedió con la distribución de títulos mineros: de un promedio anual de 170 títulos otorgados entre 1991 y 2004, con un promedio inferior a 40.000 hectáreas por año, en 2005 fueron distribuidos más de 400 títulos, abarcando 150.000 hectáreas. Esto dio inicio a una tendencia que el Ministerio de Minería del primer gobierno de Santos (2010-2014) denominó “la piñata de los títulos mineros en Colombia”**. En violación de los lineamientos técnicos y sin considerar las restricciones constitucionales y legales para conceder títulos en áreas de interés especial (parques y parques nacionales, territorio indígena, etc.), desde 2006 en adelante la titulación se ha disparado hasta llegar a 830 títulos otorgados sobre más de 530.000 hectáreas por año. En general, durante el gobierno de Uribe (2002-2010) se otorgaron títulos sobre más de 4 millones de hectáreas –cuatro veces más que lo que se había concedido a lo largo de toda la historia del país– bajo el principio “primero en tiempo, primero en derecho”, que prioriza el tiempo sobre las calificaciones. El nuevo gobierno, después de una moratoria de dos años, reinició el proceso de solicitud de títulos. En seis meses, se recibieron 3.400 solicitudes por un área de 5,3 millones de hectáreas, y hacia finales de ese año se otorgaron más de 2.000 nuevos títulos sobre 1,4 millones de hectáreas. En años más recientes, se ha iniciado un proceso de reforma en las instituciones reguladoras de la minería. Siguiendo el modelo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)***, que supervisa las reservas de hidrocarburos de propiedad del Estado, se creó la Agencia Nacional de Minería (ANM) a finales de 2011. Esta nueva dependencia tiene a su cargo la supervisión de los recursos mineros, con el propósito de hacer mejoras en la caótica situación heredada de tiempo atrás. Pero, luego de más de dos años de creada la ANM, todavía no queda claro si estará a la altura del reto de cumplir su misión de manera eficiente, lo que se evidencia en las más de 9.000 solicitudes que esperan ser revisadas (más de 5.000 de las cuales han estado esperando por más de dos años) por 8 millones de hectáreas.
* Una vez que se completa la exploración y antes de que empiece el desarrollo, las minas de gran escala deben también obtener una licencia ambiental del Ministerio del Ambiente, además del título minero.
** Para más sobre esto, véase la declaración de Carlos Rodado Noriega del 30 de mayo de 2011: <www.portafolio.co/economia-ministro-rodado>.
*** La ANH fue creada en 2003, separándose de la EPE Ecopetrol, la cual, además de extraer, refinar y comercializar los hidrocarburos, también supervisaba las relaciones contractuales con empresas privadas involucradas en el sector.
Fuente: Rudas (2014).
El comercio exterior de Colombia también ha experimentado cambios importantes en la composición de los orígenes de las importaciones y los destinos de las exportaciones, con China proyectándose como el segundo socio comercial más importante. Con anterioridad a 2005, el valor de las exportaciones a China era muy bajo, llegando a un máximo de US$ 100 millones en 2004 y dando cuenta de menos del 1 por ciento de las exportaciones totales (Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas [DANE] 2011). En 2010, la situación comenzó a cambiar, con China recibiendo el 4 por ciento de las exportaciones colombianas y ocupando el cuarto lugar entre los países de destino. En 2013, China logró el 9 por ciento de las exportaciones totales y solo fue superado por Estados Unidos, que recibió casi un tercio del total (cuadro 1).
Cuadro 1
Exportaciones de Colombia según país-destino, 2006-2013
Fuente: Departamento Nacional de Estadística (DANE).
Las importaciones muestran una tendencia similar, como se puede observar en el cuadro 2. A comienzos de la década pasada, China ya había pasado a ser la quinta mayor fuente de importaciones y fue acercándose a las fuentes más importantes (salvo a Estados Unidos, que abastecía casi un tercio de los bienes importados por el país). A finales de la década, China se consolidó como la segunda mayor fuente de importaciones. Al alcanzar un valor de US$ 8.000 millones anuales –equivalentes al 16 por ciento de las exportaciones totales de Colombia–, durante los últimos cuatro años de la década China superó a México y se acercó a los Estados Unidos.
Cuadro 2
Colombia, origen de las importaciones, promedio anual por país, 1994-2013
Fuente: Departamento Nacional de Estadística (DANE).
En resumen, si bien China todavía no es una fuente importante de IED, el país se ha constituido rápidamente como importante socio comercial, solo superado por los Estados Unidos. Como destino de exportación, China es un actor importante en el PIB de Colombia y en su generación de divisas, así como en la canalización de recursos para el Estado. Sin embargo, debido a que estas exportaciones se concentran en el sector extractivo, los varios riesgos que plantean deben ser manejados adecuadamente si han de obtenerse rendimientos positivos a partir de este tipo de actividad.
El interés del Estado en el fomento de la actividad extractiva se centra principalmente en los ingresos por impuestos y regalías, así como en la atracción de IED. Entre 2006 y 2010, la minería y los hidrocarburos en conjunto representaron el 28 por ciento de los ingresos fiscales de Colombia. La mayor parte de la bonanza se ha debido a un aumento en el volumen de las exportaciones, aunque también han contribuido los considerables márgenes de ganancia generados por el auge de los precios.
Si separamos la minería de los hidrocarburos, nos encontramos con que los hidrocarburos por sí solos representan más de un tercio del valor de las exportaciones totales del país y, entre 2006 y 2010, han contribuido con cerca de una cuarta parte de los ingresos del gobierno central. En cambio, durante el mismo período, los minerales han contribuido al total de los ingresos públicos con poco más del 4 por ciento, a pesar de que representan más del 20 por ciento del valor total de las exportaciones11.
Esta asimetría entre los hidrocarburos y la minería en lo referido a sus contribuciones al financiamiento público puede ser atribuida a una variedad de factores. Desde 2000 hasta 2010, la participación de los minerales en los ingresos del Estado era más o menos proporcional a su participación en el PIB. En cambio, en el mismo período, los hidrocarburos contribuyeron con entre cuatro y siete veces más a las finanzas del gobierno central que a la economía en su conjunto. Esta situación surge como resultado de por lo menos dos condiciones diferentes. En primer lugar, el sector de hidrocarburos no solo exporta sino que abastece al mercado interno con combustible y productos petroquímicos. En cambio, las exportaciones mineras a gran escala prácticamente exportan productos en bruto, con poco o ningún valor agregado. En segundo lugar, el Gobierno participa directamente en la producción de hidrocarburos a través de Ecopetrol, una empresa de riesgo compartido que extrae más de un tercio del petróleo de Colombia y opera la única refinería del país12. Por el contrario, desde la década de 1990 el Estado no ha participado directamente en la extracción y procesamiento de minerales, habiendo privatizado previamente por completo las empresas mineras públicas13. Por último, existe una presencia institucional significativamente más consolidada debido a la regulación de la ANH, junto con Ecopetrol y su centro de investigación (Instituto Colombiano del Petróleo), así como con una sociedad empresarial consolidada (la Asociación Colombiana de Petróleos) y un sindicato influyente (Unión Sindical Obrera, o USO). Los procesos de negociación son más o menos equilibrados, y mucho más transparentes que los que imperan en la industria minera.
En lo que sigue, este documento se centra más específicamente en los aspectos sociales y ambientales de dos sectores extractivos en Colombia. En primer lugar, analiza las tendencias de la minería del carbón a gran escala, de la que China es un gran importador. En segundo lugar, aborda la extracción de petróleo, en la que China está presente a través de proyectos de IED. Específicamente, desarrolla un estudio de caso de las empresas estatales chinas Sinopec y Sinochem, que explotan petróleo en Colombia.
Después del petróleo, el segundo producto de exportación más importante de Colombia es el carbón, con en el que este país compite con Rusia por el tercer puesto en la oferta de carbón exportado al mercado mundial. China es de lejos el principal importador (cuadro 3). Esta situación actual se remonta a un intento fallido del Gobierno colombiano por extraer carbón directamente, en asociación con el capital extranjero. En 1976, se creó la empresa estatal Carbocol y se le encargó la gestión de la extracción de carbón, ya sea por cuenta propia o en asociación con el capital privado. Carbocol firmó un contrato con Intercor –una filial de Exxon (Estados Unidos)– para extraer carbón durante 30 años con igual participación de todas las partes (el proyecto Cerrejón en La Guajira). Este acuerdo se revirtió en 2000, cuando el Gobierno vendió su participación a un consorcio internacional integrado por BHP Billiton (Gran Bretaña), Anglo American (Sudáfrica) y Glencore (Suiza), esta última en asociación con Xstrata (Australia), para formar lo que es ahora Glencore Xstrata.
Cuadro 3
Principales exportadores e importadores de carbón térmico (2005-2012), en millones de toneladas métricas
Nota: (…) Sin información. ALE: Alemania; AUS: Australia; CAN: Canadá; CHN: China; COL: Colombia; COR: Corea del Sur; GBR: Gran Bretaña; IDN: Indonesia; IND: India; JPN: Japón; KAZ: Kazajistán; RUS: Federación Rusa; SAF: Sudáfrica; TWN: Taiwán; USA: Estados Unidos.
Fuente: cálculos de los autores basados en datos de World Coal Association.
La producción y exportación de carbón térmico durante muchos años estuvo únicamente en manos de Cerrejón. Sin embargo, a mediados de la década de 1990, la empresa Drummond (Estados Unidos) inició nuevos proyectos en Cesar. Asimismo, comenzaron a aparecer otros proyectos más pequeños14, los que terminaron uniéndose bajo la tutela de Glencore Xstrata, copropietario de Cerrejón. Otros15 comercializaban junto con Drummond. En pocos años, la extracción de carbón en Cesar superó a la de La Guajira, representando alrededor del 60 por ciento de las exportaciones anuales en los últimos años. Colombia exportó 40 millones de toneladas entre 2000 y 2004, y más de 75 millones de toneladas en 2011 y 2012.
La apertura de Colombia al mercado chino ha dinamizado el actual crecimiento de sus exportaciones totales. Entre 2000 y 2010, China importó un promedio anual de solo 15.000 toneladas de carbón colombiano. En cambio, entre 2010 y 2011, Colombia envió a China un promedio anual de más de 3 millones de toneladas de carbón: el 4 por ciento del total de las exportaciones de carbón de Colombia. En este contexto, vamos a analizar los impactos económicos, sociales y ambientales en las regiones donde se produce el carbón térmico exportable de Colombia: los departamentos de Cesar y La Guajira.
Entre 2007 y 2012, en Cesar y La Guajira, donde se encuentra el carbón exportable, la actividad extractiva generó un valor agregado de entre 3 y 4 millones de pesos colombianos por habitante –seguida de lejos por el sector agrícola con 300.000-400.000 pesos por habitante–. A principios de la década de 1990, Cesar registró más de 200.000 hectáreas de cultivos estacionales; en 2010, solo quedaban 25.000 hectáreas, y no hubo un incremento significativo en la productividad. Dos cultivos muy importantes (algodón y sorgo) prácticamente desaparecieron, después de haber ocupado cerca de la mitad de la superficie sembrada del departamento. Salvo por el cacao, que creció desde 1.000 hectáreas hasta 6.000 hectáreas, los cultivos permanentes de los campesinos también disminuyeron, reduciéndose a cerca de la mitad del área que tenían al inicio de este período. El único cultivo que ha mostrado un impulso significativo es la palma aceitera, un cultivo agroindustrial que está teniendo una gran expansión y que recibe subsidios para los agrocombustibles. En La Guajira, la situación es aún más crítica, mostrando todos los cultivos una reducción significativa (Ministerio de Agricultura 2015).
Por otra parte, la minería tiene pocos vínculos con otras actividades, lo que afecta a la población local. La información de los estados financieros de las empresas que operan en estas áreas (Cerrejón en La Guajira y Drummond en Cesar), complementada con información detallada proporcionada por las empresas, muestra que tienen poco impacto en las economías locales: entre el 1 y el 2 por ciento del total de sus ingresos se utiliza en la compra de bienes locales, mientras que el 35 por ciento de los ingresos de Cerrejón y el 47 por ciento de los ingresos de Drummond se gastan en compras en el exterior. Más del 55 por ciento de sus ganancias totales netas sale del país, ya sea para el pago de proveedores externos o como transferencia de fondos.
Más aún, para estas dos empresas, que exportan las tres cuartas partes de todo el carbón del país, los ingresos del Gobierno vía impuestos y regalías representan un promedio del 51 por ciento del total de sus ganancias operativas totales17.
Desde la perspectiva de la compensación a los trabajadores, una de las consecuencias de la disminución de la agricultura y la débil participación de la industria en las regiones mineras ha sido la escasa creación de empleos. Según las cifras del DANE, entre 2000 y 2011, por cada 100 pesos de excedente operativo bruto generado por la agricultura, los trabajadores recibían un salario de 742 pesos; por el contrario, en el caso de la minería del carbón la proporción era de solo 23 pesos en salarios por cada 100 pesos de excedente operativo bruto (Rudas y Espitia 2013b). La diferencia se debe en parte al escaso empleo generado directamente, o a través de la subcontratación, por las empresas mineras. Según los cálculos de la Universidad de los Andes (2010: 181), en 2007, la totalidad de la actividad minera en Cesar dio empleo a menos de 5.400 trabajadores, de los cuales solo 2.700 eran personas nacidas en ese departamento. Este es un nivel muy bajo de empleo, sobre todo cuando se relaciona con los 35 millones de toneladas de carbón exportado por la región en 2007 –equivalente a más del 10 por ciento del valor total de las exportaciones del país y a más de 1 por ciento del PIB total durante ese año.
Estudios recientes han demostrado que en las regiones de Colombia donde el carbón se ha extraído durante dos o tres décadas, existe pobreza extrema y muy escasa presencia del Estado. Aunque sus autoridades públicas tienen ingresos per cápita mucho más altos que en otros municipios del país, las condiciones de vida de la población en general son más bajas, solo comparables con aquellos municipios con los índices más altos de conflicto. Las poblaciones de los municipios mineros de carbón de Cesar y La Guajira exhiben similares o peores condiciones de vida que las que se han registrado en lugares aislados donde se cultiva coca (Rudas y Espitia 2013b).
Los indicadores de desarrollo humano de los municipios de Cesar de donde se extrae el carbón ofrecen evidencia de esta afirmación (gráfico 2). Las tasas de mortalidad infantil –un indicador utilizado para medir los servicios de salud– están disminuyendo pero, en la mayoría de los casos, aún se mantienen muy por encima de la media departamental y nacional. Los estudiantes del último año casi siempre alcanzan una calificación más baja que el promedio departamental y nacional en el examen unificado. El índice de desempeño municipal integral (IDMI), que mide diversos factores cualitativos relativos a los servicios del Gobierno, es muy inferior a la media nacional en la mayoría de los casos (salvo un solo municipio). Por último, más de la mitad de la población tiene al menos una necesidad básica insatisfecha, en comparación con el promedio nacional de menos del 30 por ciento.
Gráfico 2
Colombia. Municipalidades mineras en César: indicadores sociales e institucionales
Esta situación, inaceptable para una región que durante años ha sido el hogar de una de las principales vías para el crecimiento económico nacional, se ve agravada por los impactos ambientales, que están lejos de ser gestionados de manera responsable. En primer lugar, la minería a tajo abierto afecta a grandes extensiones de terrenos, así como a las aguas superficiales y subterráneas. Un indicador de la magnitud de este impacto es la relación entre el carbón exportado y el material de desecho que se retira y se deposita en la región. A lo largo de dos décadas, en Cesar se han extraído más de 250 millones de toneladas de carbón: una cantidad insignificante en comparación con los casi 5.000 millones de toneladas de residuos extraídos por Drummond y los 7.500 millones de toneladas retiradas en todo el departamento18. Si bien las empresas consideran que este material de desecho es “estéril”, su extracción lo ha sacado de un estado geológicamente subterráneo aislado y lo ha expuesto al aire, la luz y el agua, provocando reacciones químicas en los residuos expuestos, con impactos tanto en las fuentes de agua superficiales como en las subterráneas (Fierro y López 2014).
Otro factor ambiental importante es el uso del agua: según los datos disponibles, por cada tonelada de carbón extraída se llegan a utilizar alrededor de 178 litros de agua19. De acuerdo con esta cifra, Prodeco, el segundo mayor productor de carbón en Cesar, estaría usando cerca de 2 millones de metros cúbicos de agua por año; y Drummond, la compañía más grande, estaría haciendo uso de cerca de 5 millones de metros cúbicos. Pero mientras que Drummond tiene una autorización para usar un volumen anual de más de 35 millones de metros cúbicos por año (siete veces su uso actual), Prodeco solo tiene autorización para utilizar 275.000 metros cúbicos, apenas un cuarto de lo que estaría utilizando en realidad, según los propios cálculos de la empresa. Por otro lado, según datos de las autoridades ambientales regionales, en 2011 Drummond pagó solo 140 dólares por la totalidad del agua autorizada y utilizada para sus actividades mineras durante ese año20.
Aparte de los efectos sobre el agua, tal vez uno de los temas más preocupantes que enfrenta la región es la contaminación del aire generada por la extracción y el transporte de carbón. La calidad del aire en la región minera de Cesar es peligrosa (gráfico 3). Con algunas notables excepciones, la mayoría de los puntos de registro informan constantemente sobre concentraciones de material particulado (PM10) en el nivel máximo permisible en Colombia, pero estas concentraciones también superan constantemente el límite máximo recomendado por la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Gráfico 3
Indicadores de la calidad del aire, áreas mineras de Cesar
Fuente: cálculos de los autores basados en datos de la Red de Calidad de Aire, Zona Minera de Cesar (Ministerio de Ambiente y Sisaire-Corpocesar), WHO (2005) y DANE.
Esta es una situación especialmente riesgosa, como muestran los pocos indicadores disponibles relacionados con la salud pública. Por ejemplo, la tasa de mortalidad promedio por infecciones respiratorias agudas (IRA) en las ciudades mineras en la región ha aumentado de 20 por cada 1.000 muertes entre 1998 y 2002, a 31 por 1.000 entre 2008 y 2012. Al comienzo del período en cuestión, marcado por el surgimiento de la actividad extractiva, estos pueblos exhibían tasas mucho más bajas que el promedio departamental (más de 25 por 1.000) y que el promedio nacional (28 por 1.000). Sin embargo, este indicador aumentó mucho más rápidamente en los pueblos mineros que en los otros municipios del departamento y de la nación en su conjunto, igualando los promedios para el final del período. En otras palabras, durante este período la tasa de mortalidad en los pueblos mineros aumentó en un 55 por ciento, incremento mucho mayor que el aumento del 15 por ciento estimado por la OMS, cuando los niveles de PM10 fueron de 20 µg/m3 a 70 µg/m3 (WHO 2005: 11).
Frente a niveles tan peligrosos de materia particulada, en 2010 el Ministerio del Ambiente ordenó que las compañías mineras reubicaran a los residentes de la zona21. La Contraloría General de la República consideró que esta decisión era a la vez tardía y errónea, con el argumento de que la licencia ambiental no debería haber sido expedida sin antes solicitar, como condición previa al inicio de las operaciones, el reasentamiento de estas comunidades. La Contraloría también señaló, entre otros factores agravantes, que la industria minera había exacerbado las ya precarias condiciones de vida de los habitantes de la región, que las autoridades ambientales no castigan con prontitud a las empresas por no cumplir con sus obligaciones con la comunidad, y que la participación de los actores locales en el proceso de toma de decisiones respecto a la reubicación se redujo a nada más que la observación (CGR 2013b). Por otra parte, la postergación de la reubicación intensificó el conflicto. En una acción de tutela ante el Tribunal Constitucional, Drummond fue encontrada responsable de afectar negativamente la salud y la intimidad de los residentes de la zona22, y se emitió un fallo a favor de la familia que presentó la demanda. Las acciones de Drummond afectaron a 436 familias de la región, o a más de 2.000 personas. Sin embargo, el retraso en la aplicación de las medidas, junto con la expectativa de un plan de reasentamiento, creó un imán para los pobres e incrementó el número de residentes a algo menos de 1.000 familias, o a cerca de 4.500 personas (CGR 2013b).
Todas estas situaciones, y muchas otras identificadas en un estudio de campo realizado por la Universidad de los Andes (2010) para el Ministerio del Ambiente, sugieren que los beneficios que los habitantes de la región han podido recibir no son mayores que los costos ambientales, lo que se ve agravado por la pobreza de la población local23.
Las inversiones chinas en la extracción de petróleo en Colombia son pequeñas pero crecientes, y están vinculadas a las empresas estatales Sinopec y Sinochem. Desde 2006, Sinopec ha compartido por partes iguales los activos colombianos de Mansarovar Energy con la empresa estatal india ONGC Videsh. Además, en 2010 Sinopec compró campos de Hupecol, con sede en los Estados Unidos, y creó una nueva compañía llamada New Granada Energy Colombia (NGEC). Por su parte, Sinochem ha estado extrayendo petróleo en Colombia desde el año 2006 a través de Emerald Energy, filial de Sinochem Resources UK. Entre estas tres empresas, China ha pasado de producir 14 kbd (miles de barriles por día) de petróleo en 2009 (2,1 por ciento de la producción nacional total) a 25,4 kbd durante el primer semestre de 2014 (2,6 por ciento de la producción nacional total)24.
Para este estudio de caso, hemos optado por centrarnos en NGEC, que opera principalmente en el municipio de Paz de Ariporo en el departamento de Casanare, ubicado en los Llanos Orientales de Colombia –una región de la que se extrae una porción significativa del petróleo del país25–. Comenzamos describiendo la actividad extractiva petrolera en el departamento de Casanare, destacando el pico de incidencia del petróleo en la economía regional y en las finanzas públicas. A continuación, describimos los principales impactos de esta actividad en Paz de Ariporo, donde opera NGEC. Finalmente, presentamos las principales características de esta empresa, así como los impactos ambientales y sociales de su funcionamiento, teniendo en cuenta los riesgos más frecuentes asociados a ella.
Según cifras de la ANH, cerca de una quinta parte de los 983 kbd de petróleo extraídos en Colombia (en el primer semestre de 2014) proviene de los 45.000 kilómetros cuadrados del departamento de Casanare. La extracción de petróleo en la región ha aumentado desde mediados de la década de 1990, transformando profundamente la economía local. Según cifras del DANE, con una población estimada de 350.000 habitantes26 en 2014, en 1990 Casanare era principalmente una economía ganadera: 62 por ciento del valor agregado total provino de ese sector, el 8 por ciento provino de la agricultura y el 12 por ciento provino del petróleo. A partir de 1995, el petróleo creció de manera significativa, contribuyendo con el 84 por ciento del valor agregado regional en el año 2000 (con el 3 por ciento procedente de la ganadería y el 1 por ciento procedente de la agricultura). A pesar de un descenso en los años posteriores, en 2012 el sector extractivo continuó aportando el 61 por ciento del valor agregado, la ganadería contribuyó con el 7 por ciento y la agricultura aportó el 3 por ciento.
Estos cambios no solo se deben a un incremento en la extracción de petróleo, sino también al deterioro, en términos absolutos, de los otros sectores. En 1990, el petróleo contribuyó con algo más de US$ 1.000 de valor agregado por habitante27, pero en 1999 había llegado a su punto más alto con más de US$ 17.000. Desde entonces, ha disminuido progresivamente, aportando un valor de US$ 6.000 en 2012. Por otro lado, la ganadería generó US$ 5.000 per cápita a principios de este mismo período, cayendo a su nivel más bajo en 2003, a menos de US$ 325, y recuperándose lentamente a un valor de US$ 750 al final del período. El sector agrícola comenzó este período con un valor agregado de entre US$ 700 y US$ 1.000 por habitante (1990 a 1995), antes de caer a US$ 100 en 2002, y recuperándose moderadamente a algo menos de US$ 350 en 2012. Coincidiendo con uno de los primeros auges petroleros, entre 1994 y 1998, el sector construcción –relacionado específicamente con proyectos de construcción civil– mostró un comportamiento atípico: su valor agregado per cápita creció de menos de US$ 300 en 1990 a más de US$ 3.350 en 1998, volviendo a los valores normales de menos de US$ 500 desde 1999 hasta el final del período. Esto refleja importantes inversiones locales en infraestructura, necesarias para impulsar la actividad petrolera en la región.
El auge del petróleo también tuvo un impacto positivo en las finanzas públicas. Ya se encontraba vigente un sistema de distribución de regalías para el sector extractivo en Colombia, lo que significó que alrededor del 85 por ciento de las regalías se pagaron a las autoridades territoriales en los departamentos y municipios donde se llevó a cabo la extracción de petróleo. Entre 1990 y 1994, antes de la bonanza petrolera en Casanare, el ingreso de las autoridades regionales aumentó en términos reales a US$ 180 anuales per cápita. Entre 1995 y 1999, el valor aumentó a US$ 600, creciendo entre 2003 y 2012 a un promedio anual de US$ 1.390 –un ingreso casi ocho veces mayor que el que se registró al inicio del período–. Dos factores contribuyeron a este resultado: primero, el ingreso anual de las regalías aumentó de menos de US$ 100 por habitante en los primeros cinco años del período, a un promedio de US$ 760 en los últimos diez años del período. Sin embargo, también parece haber un efecto dinámico sobre el impuesto a la industria y comercio, que pasó de US$ 6 anuales per cápita en los primeros cinco años a US$ 44 en los últimos cinco años del período28. Por último, el dinamismo de las finanzas públicas se vio reflejado en otro indicador favorable para la población: el crecimiento del valor agregado de los servicios educativos, servicios de salud y de seguridad social, que prácticamente se triplicó de menos de US$ 180 anuales per cápita en los primeros cinco años analizados a US$ 520 anuales por habitante (en comparación con el promedio nacional de US$ 503).
Estas mismas tendencias se pueden ver en Paz de Ariporo. El ingreso anual per cápita de las autoridades territoriales se quintuplicó entre los primeros y los últimos cinco años del período, pasando de US$ 180 a más de US$ 1.450 per cápita.
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