Conflicto colectivo del trabajo de los empleados públicos
Resumen
El derecho de sindicalización, de negociación colectiva y de huelga como herramienta de presión son los derechos colectivos más importantes dentro del derecho de asociación, y se encuentran garantizados en nuestro país en los artículos 39, 53, 55 y 56 de la Constitución Política de Colombia. Sin embargo, por largo tiempo estos fueron exclusivos de los trabajadores del sector privado. En el mundo y en el ámbito nacional aquellos fueron evolucionando paulatinamente para también permitir su disfrute a los trabajadores del Estado.
La presente investigación propone abordar la solución del conflicto colectivo en las entidades públicas a través de su negociación colectiva, analizando los aportes de la OIT, los antecedentes del marco normativo y el actual régimen del Decreto 160 del 2014, todo acompañado por el desarrollo jurisprudencial más importante al respecto emanado por la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Palabras clave: conflicto colectivo de empleados públicos, negociación colectiva de empleados públicos, derechos colectivos de empleados públicos, Decreto 160 del 2014.
Collective Conflict of Public Employees' Work
Abstract
The rights to unionize, collective bargaining, strike as a tool to exert pressure, are the most important collective rights included within the right to association, and are guaranteed in our country by articles 39, 53, 55 and 56 of the Poltical Constitution of Colombia. However, for a long time, only private sector workers enjoyed them. Both globally and at the national level, these rights have been evolving gradually to extend their scope to State workers.
This investigation addresses solving collective disputes in public entities through collective bargaining, by analyzing ILO contributions, the evolution of the legal framework and current regulation under Decree 160 of 2014, taking into account the most important jurisprudencial developments originating in the Supreme Court of Justice, The Constitutional Court and the Council of State.
Keywords: collective dispute of public employees, public bargaining for public employees, collective rights of public employees, Decree 160 of 2014.
|
Citación sugerida: CAMACHO RAMÍREZ, Adriana, CUERVO APARICIO, Mónica María. Conflicto colectivo del trabajo de los empleados públicos. (2017). Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. DOI: dx.doi.org/10.12804/tj9789587388213 |
Conflicto colectivo del trabajo
de los empleados públicos
Adriana Camacho-Ramírez
Mónica María Cuervo-Aparicio
Camacho-Ramírez, Adriana
Conflicto colectivo del trabajo de los empleados públicos / Adriana Camacho-Ramírez, Mónica María Cuervo-Aparicio. - Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2017.
xviii, 114 páginas. - (Colección Textos de Jurisprudencia)
Incluye referencias bibliográficas.
Negociaciones colectivas de trabajo -- Colombia / Funcionarios públicos -- Colombia / Legislación laboral -- Colombia / I. Cuervo-Aparicio, Mónica María / II. Universidad del Rosario. Facultad de Jurisprudencia / III. Título / IV. Serie.
344.01 SCDD 20
Catalogación en la fuente — Universidad del Rosario. Biblioteca
JDA Febrero 13 de 2017
Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995
Colección Textos de Jurisprudencia
© Editorial Universidad del Rosario
© Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia
© Adriana Camacho-Ramírez,
Mónica María Cuervo-Aparicio
© José Roberto Herrera Vergara, por el prólogo
Editorial Universidad del Rosario
Carrera 7 Nº 12B-41, oficina 501 • Teléfono 297 02 00
editorial.urosario.edu.co
Primera edición: Bogotá D.C., marzo de 2017
ISBN: 978-958-738-819-0 (impreso)
ISBN: 978-958-738-820-6 (ePub)
ISBN: 978-958-738-821-3 (pdf)
DOI: dx.doi.org/10.12804/tj9789587388213
Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario
Corrección de estilo: Daniela Echeverry
Diseño de cubierta: Miguel Ramírez, Kilka DG.
Diagramación: Martha Echeverry
Desarrollo ePub: Lápiz Blanco S.A.S.
Hecho en Colombia
Made in Colombia
|
Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a la universidad ni sus políticas institucionales. El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario. |
Abogada de la Universidad del Rosario. Abogada de la Universitá degli Studi di Milano (Italia). Magíster en Derecho Laboral y Administración del Personal de la Universitá Cattolica del Sacro Cuore di Milano (Italia). Estudiante de Doctorado en Derecho de la Universidad Alfonso X El Sabio (España). Profesora de carrera y miembro del Grupo de Derecho Privado de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Abogada de la Universidad del Rosario. Especialista en Derecho Laboral y Relaciones Industriales de la Universidad Externado de Colombia. Especialista en Derecho de Sociedades de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesora del área de Derecho Laboral de la Universidad del Rosario y conferencista en Derecho Laboral en otras universidades. Litigante y consultora independiente.
A mis padres, José H. y Elizabeth,
por su incondicional apoyo y amor.
A Mauro y Sofía.
A mi familia,
por ser fundamento y soporte de las realidades
y sueños de mi vida.
Representa un significativo honor para mí prologar un libro tan interesante y didáctico como el intitulado Conflicto colectivo del trabajo de los empleados públicos, elaborado por las distinguidas profesoras Adriana Camacho y Mónica Cuervo.
Difícilmente pueden los humanos ser colectivamente menos imperfectos que cuando dialogan y negocian pacíficamente sus diferencias. No hay instrumento que realice de manera más racional y efectiva la democracia que la negociación colectiva entre empleadores y trabajadores, en la que se armonizan admirablemente las necesidades de estos con las disponibilidades empresariales. El solo ejercicio de intercambio dialogal, de tentativas de concertación, con examen de situaciones fácticas, argumentos y propuestas enaltece a ambas partes y constituye una expresión real de acceso a una cuota de participación y de democracia, en la que el poder subordinante y vertical de la relación individual del trabajo cede su paso a la concertación horizontal e igualitaria.
En ocasiones se pierde de vista el gran poder político de la negociación colectiva, pues mediante ella prácticamente se produce una sustitución de los órganos legislativos ordinarios, ya que el poder de creación normativa va a quedar radicado provisionalmente en los representantes de trabajadores y empleadores, dotados de la facultad de mejorar los derechos instituidos por los órganos supremos de la democracia. Esa democracia al interior de las organizaciones involucradas en el proceso de negociación puede superar en los ámbitos laborales lo dispuesto por el propio legislador.
La negociación colectiva constituye un derecho de vital importancia. La Organización Internacional del Trabajo —OIT—, a través de sus normas y de sus actividades de cooperación técnica en diferentes países, ha ejercido una labor muy significativa en su promoción y ha alentado el desarrollo de ciertas modalidades de negociación. Por conducto de sus postulados, del contenido de sus normas y de las directrices fijadas por sus órganos de control, la OIT ha contribuido a robustecer en muchos países los ejes en que debe enmarcarse la negociación colectiva tanto para que sea factible y eficaz, y para que conserve su capacidad de ductilidad al entorno en que se realiza y a los cambios económicos, políticos y sociales, como para avalar el equilibrio entre las partes y las posibilidades de progreso social; es tanto así que la vigencia de sus principios viene acreditada por el alto número de ratificaciones al Convenio 98, que a la fecha se eleva a 164, y ante todo por su inclusión en la privilegiada galería de los principios y derechos fundamentales del trabajo, conforme a la Declaración de 1998.
No obstante los avances y esfuerzos ingentes promovidos en diferentes escenarios en aras de consagrar y garantizar los derechos sindicales de los empleados de la administración pública, es innegable que por regla general han sido restringidos en muchos países donde no se ha logrado la implementación del pleno ejercicio del derecho de negociación colectiva.
En Alemania,1 si bien los funcionarios de servicios públicos esenciales carecen de negociación colectiva, en la práctica se realizan conversaciones no regladas entre el gobierno y los sindicatos para escuchar las posturas y las opiniones de ambas partes. Es usual que los sindicatos privilegien negociar la reducción del tiempo de trabajo sobre las reivindicaciones salariales.2
En Italia la ley de negociación colectiva en el sector público permite celebrar acuerdos sobre la organización del trabajo, disciplina, jornada, etc., y reserva al legislador la formación profesional, las calificaciones y los salarios,3 y regula los mínimos y máximos negociables, lo cual se realizada a través de una dependencia especializada, que tiene la representación legal de todas las administraciones públicas. Los convenios están sujetos a suspensión total o parcial por una cláusula disolvente que opera si se superan los límites del gasto..4
En España, se impulsó la negociación colectiva en la función pública mediante ley de 1987,5 la cual permite avocar temas como remuneración, preparación de planes de oferta de empleo, clasificación de puestos de trabajo, sistemas de salarios, asuntos sindicales, condiciones de empleo, y relaciones entre los sindicatos y la administración.6 Sin embargo, existen asuntos reservados al legislador: adquisición y pérdida de la condición de funcionario, y condiciones de promoción, derechos, deberes y responsabilidades de los funcionarios.7
En Uruguay, la negociación colectiva entre el Estado y sus funcionarios se formalizó a través del Acuerdo de Marco 2005,8 el Consejo Superior de Negociación Colectiva en el Sector Público,9 órgano integrado por miembros del poder ejecutivo y representantes de las organizaciones sindicales de funcionarios del sector público más representativas. Funciona por petición de cualquiera de las partes y actúa por consenso, pues no se vota. La Ley 18.508 del 2009 tradujo a la realidad un objetivo prioritario del Acuerdo,10 y con base en la experiencia de los últimos años trató de solucionar las principales dificultades.11 Reconoce el derecho a la negociación colectiva a todos los funcionarios públicos, con las exclusiones, limitaciones y particularidades previstas en los artículos 9º del Convenio 87 y 1º del 151; determina las materias susceptibles de negociación, así como el derecho a la información sobre los avances de los proyectos de presupuesto y rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal; la situación económica de los organismos y unidades ejecutoras y la situación social de los funcionarios; los cambios tecnológicos y reestructuras funcionales a realizar; los planes de formación y capacitación para los trabajadores; condiciones de trabajo, seguridad, salud e higiene laboral. También se prevé la formación para la negociación.12
En nuestro ordenamiento interno, la negociación colectiva es un derecho de especial relevancia constitucional, consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, que lo estatuye y garantiza para regular las relaciones laborales con las excepciones que señale la ley, y consagra el deber del Estado de promover medios de concertación y de solución pacífica de conflictos colectivos de trabajo.
La institucionalización del derecho de negociación colectiva está precedida de una decantada crónica de compromisos adquiridos por nuestro país en el ámbito internacional como consecuencia de la presión ejercida por la OIT, que durante varios años objetó a Colombia por el presunto incumplimiento de convenios sobre conflictos de negociación colectiva de empleados públicos. Así mismo, el gobierno de Estados Unidos formuló exigencias a Colombia que, si bien no conformaron el Tratado de Libre Comercio celebrado entre los dos país en el 2006, sí del Plan de Acción sobre Derechos Laborales suscrito entre los presidentes Santos y Obama el 7 de abril y el 26 de mayo del 2011, como con acierto se reseña en el presente libro.
El derecho al conflicto colectivo y a la negociación colectiva de empleados públicos, si bien en un ámbito reducido y condicionado especialmente en lo atinente a las competencias de las autoridades públicas, la función pública y el régimen presupuestal, se postula entonces como el progreso más valioso del derecho colectivo del trabajo en los últimos decenios. Históricamente se había eliminado o al menos menguado considerablemente, pero se ha avanzado del Estado omnipotente en la regulación de temas laborales de sus servidores hacia otro que admite la posibilidad de concertar ciertos derechos y condiciones de empleo, a través de sus representantes, mediante acuerdos generados por la autonomía colectiva, liberados de la rigidez de la autocracia de la puissance publique y de la camisa de fuerza del sometimiento a una situación legal y reglamentaria de la consagración de los derechos de los empleados públicos. Esto no solamente es un avance del derecho del trabajo, sino una mutación radical de los principios que han gobernado la función pública y, por qué no decirlo, una revolución en los paradigmas del derecho administrativo, porque el Estado ya no impone unilateralmente las regulaciones laborales sino que concierta y acuerda en pie de igualdad algunas de ellas.
Como con acierto lo destacan las autoras, el conflicto colectivo y la negociación colectiva de empleados públicos no se puede clonar del que rige para el sector privado; tienen su autonomía, su naturaleza y regímenes propios y no es dable aspirar, al menos por ahora, quizá en ningún país del mundo a que tengan identidad de regulación.
Conflicto colectivo del trabajo de los empleados públicos es sin duda un libro que enaltece la doctrina colectiva e ilustra con destrezas pedagógicas encomiables esa evolución y problemática que sobre este complejo tema se ha suscitado.
Las autoras empiezan ilustrando magistralmente al lector sobre la negociación colectiva en el derecho del trabajo, para transferirlo luego al sector público y enseñarle, en sus palabras, que “la negociación colectiva de los empleados públicos cuenta con unos criterios generales normativizados por el Decreto 160 del 2014”, que “existen unas materias específicas que son sujetas de negociación” y que “los pronunciamientos de las altas cortes, especialmente de la Corte Constitucional, han otorgado un papel fundamental a la posibilidad de la negociación colectiva en el ámbito público”.
Esta didáctica obra, que ilumina el pensamiento jurídico y proporciona un aporte intelectual de valía para los iuslaboralistas, se sumerge en las profundidades de los antecedentes de la negociación colectiva de los empleados públicos en Colombia, el tratamiento que inicialmente le impartió el Código Sustantivo del Trabajo, la Constitución Política de 1991, los fracasados proyectos de ley, los pronunciamientos de la OIT sobre el incumplimiento colombiano del Convenio 98 de 1949, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, y desemboca en un encomiable análisis crítico del presente de la negociación colectiva de los empleados públicos en Colombia, con los decretos 1092 del 2012 y 160 del 2014.
El capítulo cuatro hace una importante y didáctica explicación de los desarrollos jurisprudenciales en punto a conflicto colectivo y negociación colectiva de los empleados públicos, y, tras explicar prolijamente los diferentes periodos de su desarrollo en la doctrina constitucional, centra su análisis en la Sentencia C-1234 del 2005 y en las particularidades del Decreto 160 del 2014, que disciplina la materia.
Asiste a las autoras plena razón en su aserto de que
(…) aún persisten diferencias sustanciales entre la negociación colectiva en el ámbito privado y en el público, justificadas con claridad en los supuestos constitucionales y legales. Ello no obsta para entender que en todo caso la materia será susceptible de amplio desarrollo, como quiera que está abierta la puerta a establecer mecanismos variados de concertación, no necesariamente idénticos a aquellos que en el sector privado están previstos (…).
Conflicto colectivo del trabajo de los empleados públicos es el resultado de un notable esfuerzo y de la consagración de sus prominentes autoras, producto del rigor académico que las caracteriza, en el que resplandecen sus elevadas dotes en esta especialidad. Por esto, indiscutiblemente la obra que tengo el inmenso honor de prologar se erige como un insuperable manual de enseñanza del conflicto colectivo y la negociación colectiva del sector público en Colombia y representa una gran herramienta, que contribuye de manera trascendente a la edificación de la doctrina colectiva en la que difícilmente se encuentra una guía académica más apropiada en precedentes, conceptos, y asuntos gobernados por diferentes leyes y decretos reglamentarios explicados con nimiedad académica admirable y acierto indudable por las profesoras Adriana Camacho y Mónica Cuervo.
José Roberto Herrera Vergara
Bogotá, 1º de noviembre del 2016
1 Véase HUMAN RIGHTS WATCH. EE UU: Respetar los derechos de negociación colectiva de los trabajadores públicos. p. 13. Disponible en: http://www.hrw.org/he/news/2011/02/24/ee-uu-respetar-los-derechos-de-negociaci-n-colectiva-de-los-trabajadores-p-blicos
2 Ibíd.
3 Ibíd., p. 14.
4 Ibíd., p. 15.
5 Ibíd.
6 Ibíd.
7 Ibíd.
8 Suscrito el 22 de julio del 2005 entre el gobierno y las organizaciones sindicales que representan a los funcionarios públicos.
9 BAJAC RODRÍGUEZ, Laura Carolina. La negociación colectiva en el sector público en la República Oriental del Uruguay. XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana, 9-12 de noviembre, 2010. p. 12. Disponible en: http://www.onsc.gub.uy/onsc1/images/stories/Noticias/PonenciaBajac.pdf
10 Ibíd., p. 14.
11 Ibíd.
12 Ibíd., p. 16.
La naturaleza jurídica de la relación que se establece entre el Estado y sus empleados “ha constituido la materia de un debate que, iniciado en las postrimerías del siglo XIX, no ha concluido todavía”.1 Así, la libertad sindical y los derechos colectivos encuentran un límite importante cuando tratan con las potestades del Estado y de sus instituciones.
Por décadas predominó la denominada “teoría de la relación unilateral”, en virtud de la cual unilateralmente la administración imponía las normas y reglas propias de su derecho administrativo. Así mismo, era claro que, en este ámbito, no había lugar a discusión sobre aspectos relacionados con el derecho contractual laboral o la negociación colectiva de los servidores, por cuanto se trataba de empleados públicos con vínculo legal y reglamentario.2
Esta posición se basaba en cuatro postulados:3
La teoría de la relación unilateral y sus postulados predominaron por largo tiempo, y a pesar de los innumerables cambios que paulatinamente se han evidenciado frente a la negociación colectiva en la administración pública, aún hoy “interés público e interés sectorizado de las organizaciones sindicales y de sus afiliados acostumbran colocarse frente a frente, como si de dos mundos separados se tratara”,4 haciendo perdurar el debate.
Los cambios a los que se han visto sometidos tanto el derecho del trabajo en el país y en el mundo, como la negociación colectiva en tanto eje central y fundamento de las libertades sindicales, es un tema de suma importancia para los países en la actualidad. Es por ello que puede afirmarse que el avance de la globalización, las reformas laborales, el reconocimiento —en aumento— de distintos escenarios de protección de los derechos de los trabajadores, la presión de los países desarrollados que han adoptado los principios y derechos fundamentales del trabajo como directrices en su ordenamiento laboral, entre otras razones, han llevado a países en vías de desarrollo, como Colombia, a tomar medidas pertinentes al respecto.
En el panorama colombiano, los derechos sindicales tienen su lugar en la Carta Política de la Nación, desde su reconocimiento expreso como libertad de asociación (art. 39), derecho a la huelga (art. 56), derecho de negociación colectiva (art. 55), e inclusive una orden manifiesta al legislador en la expedición de un estatuto laboral (art. 53). Además, vale la pena agregar que, por expresa disposición de este último artículo, los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados por Colombia hacen parte de la legislación interna e, incluso, gracias al querer del constituyente en la creación de una carta política viva, dinámica y de la mano de un constante devenir social —y más en temas laborales— algunos alcanzan a tener rango constitucional por el bloque de constitucionalidad, ya sea en sentido estricto o en sentido lato.5
Sin embargo, el avance y las consecuencias de la materialización de estos derechos se pueden dividir en dos escenarios, dependiendo de la naturaleza que ostenta el empleador, es decir, será diferente su aplicación tratándose de un empleador —sujeto particular o privado— o del empleador —Estado que proporciona empleo en el cumplimiento de los objetivos que le competen.
Presentaremos pues unas concepciones jurídicas que se consideran fundamentales para poder explicar el tema central del estudio que es la negociación colectiva de los empleados públicos en Colombia, desde sus inicios hasta la actual normatividad, incluyendo los precedentes jurisprudenciales que han tratado el tema y que contemplan, en muchos aspectos, la evolución dada en el país.
El tema resulta importante para el derecho del trabajo sobretodo por las limitaciones necesarias que se le imponen y que muchos debaten aún, referidas, entre otros, a los supuestos de la organización estatal y el presupuesto nacional.
El desarrollo de los primeros capítulos se centra en un enfoque teórico, utilizando el método inductivo, descriptivo y analítico. Se explican algunos de los conceptos básicos empleados en esta investigación —negociación colectiva, empleados públicos, conflictos colectivos—, para poder recoger la nutrida y variada teoría doctrinal y jurisdiccional, aunada a las disposiciones normativas que regulan la realidad actual frente a las convenciones colectivas de los trabajadores del Estado.
Para ello, se ha revisado la literatura existente y no muy basta en relación con dichos conceptos, con un consecuente análisis critico, y, de igual manera, se han desarrollado los aportes más importantes de las sentencias emitidas por las altas cortes frente al tema de la negociación colectiva de los empleados públicos en Colombia, observando líneas jurisprudenciales, a veces contradictorias entre sí, que se explicarán a lo largo del libro.
El presente trabajo fue elaborado dentro del marco del proyecto de investigación “De la confrontación a la negociación colectiva en el derecho colectivo colombiano”, del “Grupo de Derecho Privado” de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
1 RIAL, Noemí. La relación de empleo público, ideas dominantes y realidad social. En: Cartilla de la OIT sobre la negociación colectiva en el sector público. p. 23-58. Disponible en: http://www.trabajo.gob.ar/downloads/biblioteca_libros/negociacion_colectiva-en-el_sector_publico.pdf
2 VILLEGAS ARBELAEZ, Jairo. Negociación colectiva y sindicatos de empleados públicos. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2014.
3 RIAL. Op. cit.
4 SALA FRANCO, Tomás y BOLAÑOS CÉSPEDES, Fernando. La negociación colectiva de los empleados públicos en España y en América Latina. Maracaibo: Tirant lo Blanch, 2013.
5 “Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido ‘debidamente ratificados’ por Colombia, ‘hacen parte de la legislación interna’ —es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno—”